全省农村公路建设调研报告

根据省委领导干部会议和省人大常委会主任会议精神对& ldquo强化监理工作，丰富监理工作内容；省人大常委会副主任牵头，省人大财经委主任涂、财经委副主任张仲景、全国人大代表徐海为省人大常委会农村公路研究组成员7 & mdash8月，对我省农村公路建设情况进行了调查。农村公路建设是农村基础设施建设的重点，是发展农村经济、提高农村公共服务水平的前提。党中央、国务院高度重视农村公路建设。& ldquoxx & rdquo此后，农村公路建设被视为建设社会主义新农村的重要举措，掀起了历史上农村公路建设的最大高潮。今年进入& ldquoxx & rdquo规划实施第四年，我省农村公路建设进展如何，还存在哪些问题，如何科学安排，进一步促进农村公路建设、管理和养护持续、快速、协调发展？带着这些疑问，调研小组先去了省发改委、交通局等省级部门进行调研讨论，了解了全省农村公路建设的总体情况；还深入甘南、定西、庆阳三个代表区，听取了临潭县、安定区、息烽区三个州(市)政府、三个县(区)政府关于农村公路建设的汇报，考察了夏河县、陇西县、宁县等6个县(区)10多个乡镇、20多个行政村的农村公路建设管理和养护情况。同时，省人大常委会办公厅还委托陇南市、张掖市、临夏市、天水市常委会对本行政区域内的农村公路建设情况进行了调查。调查报告如下。

一、全省农村公路建设的基本情况

近年来，国家加大了对农村公路建设的投入。我省各级政府和有关部门把农村公路建设作为改善农村基础条件、推进新农村建设的重要内容。他们因地制宜，狠抓落实，加大扶持力度，加快建设步伐，我省广大农村的交通状况得到了明显改善。截至XX年底，全省已建成农村公路90817公里，占全省公路总里程的86%，其中县道15626公里，乡道11971公里，村道63220公里。5%的村庄和城镇有沥青(水泥)道路，92.5%的村庄有公路。农村公路的建设解决了农民问题。旅行很难。& ldquo交通很困难。该问题改变了农村交通环境和基础设施落后的局面，促进了当地资源和特色产业的发展，加快了脱贫致富奔小康和建设新农村的步伐。主要做法和结果是:

(一)加强组织领导，农村公路建设目标和责任得到落实

& ldquoxx & rdquo此后，为确保各部、各省意见确定的任务如期完成，省交通厅成立& ldquo社会主义新农村交通建设领导小组；，制定具体实施意见并提出& ldquo抓住两端，走中间。(重视高速公路和农村公路建设，带动国家和省干线路网改造)，& ldquo先走五条路。(民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、农业发展路)，结合各地新农村建设总体规划，全省已编制& ldquoxx & rdquo农村公路建设规划，在后期修订过程中，将垦区、移民区、林区的农村公路建设也纳入总体规划，进一步扩大农村公路建设覆盖面。省发改委和省交通厅组织编制& ldquoxx & rdquo桐乡石油路及农村公路灾后恢复重建规划。市、州、县政府也成立了相应的领导小组，加强对当地农村公路建设的组织领导。省交通厅制定了《甘肃省农村公路监督办法》，成立了农村公路监督领导小组，抽调各公路路段的技术骨干，并向14个市(州)派出巡回检查组，负责农村公路建设的技术指导、进度和质量监督，有效保证了工程的进度和质量，提高了农村公路的建设效率，保证了农村公路建设、养护和管理的协调发展。

(二)多方融资建设，农村公路建设力度不断加大

我省地方财力薄弱，农村公路建设主要依靠国家支持。因此，近年来，省交通厅、发改委、财政厅、扶贫办等相关部门千方百计争取中央补助资金，确保重点项目建设。XX & mdashXX年，我省共获得中央财政支持农村公路建设51.82亿元，其中乡镇油路工程25.8亿元，已建村通工程26.02亿元。新建改建农村公路41382公里，其中乡镇油路8210公里，村通工程33172公里。XX年，全省农村公路建设步伐进一步加快。交通部预安排我省农村公路补助资金19.8亿元，其中乡镇油路工程9.9亿元，计划解决107条乡镇沥青(水泥)道路；建制村通路工程9.9亿元，计划解决597个建制村通公路的问题。国家发改委下达灾后重建资金18.4亿元，安排灾后重建公路项目2533个，里程13411.4公里，计划两年完成。截至今年8月底，全省已建成农村公路1322条，里程8665公里，投资18.1亿元，占总投资的40%。

为了缓解农村公路建设资金压力，各级政府在积极争取中央补助资金的同时，从有限的财政资金中挤出一定数量的农村公路建设配套资金，通过银行贷款、群众集资、社会捐赠、动员农民投资劳动力等多种渠道和方式筹集农村公路建设资金。XX年，省交通厅贷款2亿元，专门用于补贴农村公路建设中材料和人工成本增加造成的缺口。

(3)加强监督管理，稳步提高农村公路建设质量

近年来，我省各级政府和交通运输部门已经把& ldquo好话第一，质量第一& rdquo农村公路建设由速度规模向质量效益转变的思想和目标贯穿于整个工程建设，认真贯彻国家和省有关农村公路建设管理的规定。充分发挥行业优势，积极采取短训班、技术讲座、科技下乡、现场指导等形式，加强对一线技术管理人员和施工人员的指导和培训，切实保证农村公路建设质量。加强质量安全管理，严格质量责任制，加大对规划设计、工程招标、原材料进口等关键环节的监管力度。充分发挥专业监督团队、新闻媒体和群众义务监督员的作用，狠抓监督落实和日常检查，初步形成& ldquo政府监管、建设单位责任、企业自检、社会监督& rdquo四级质量保证体系。

(4)创新体制机制，全面推进农村公路管理养护体制改革

根据国务院& ldquo责任主要是县级政府，投资主要是公共财政，维护主要是市场机制，实施和监督主要是交通部门& rdquoXX年，省交通厅、省发改委、省财政厅联合制定了《甘肃省农村公路管理养护体制改革实施意见》，经省政府批准实施。为确保《实施意见》的顺利实施，省交通主管部门结合甘肃省实际，制定了《甘肃省农村公路管理养护体制改革实施办法》，并确定& ldquo先试点，再完善，再推广& rdquo三步改革计划。为弥补省财政在农村公路养护管理体制改革中的不足，省交通厅通过多种方式筹集2.98亿元，每年按有关规定投入一定数额用于农村公路养护维修项目。经过两年的试点推广，《实施意见》今年在全省展开。截至目前，全省已有13个市州出台了《农村公路管理养护体制改革实施意见》，63个县市出台了《实施细则》，1146个乡镇相继成立了农村公路养护管理处(站)，大部分行政村成立了养护队。从实施情况来看，大部分市、县、区基本可以将市级财政年收入增加1 & mdash2%，县级财政收入2 & mdash3%的农村公路养护管理费拨付，农村公路养护资金和养护管理人员工资逐步纳入本级财政供给，即& ldquo3.实施& rdquo并且打下了很好的基础。

二、当前农村公路建设和养护中的突出困难和问题

(1)历史债务多，建设任务仍然很重

我省地方财力薄弱，农村公路建设长期以来基本没有大的投入。虽然近年来，在国家的支持下，农村公路建设有所加快，但路网密度仍相对较低，与广大农民出行方便的要求仍有较大差距。断路屡见不鲜，联网道路尚未形成，大部分自然村的通达深度不足；路面技术水平低，除少数三级公路外，大部分是四级公路和其他道路；地区间发展不平衡，老幼贫困地区农村道路缺少桥涵，被晴空和雨水阻隔。根据部长级协议的要求，转至& ldquoxx & rdquo到最后，我省还有15.5%的乡镇需要修建通畅工程，7.5%的村庄需要修建通达工程，2.78万公里农村公路需要共同修建。& ldquoxx & rdquo计划建设任务完成后，按照全省100%乡镇、80%行政村的建设目标，我省需要建设1000公里左右的通乡油路和5.8万公里的通村油路。

(二)国家补助标准低，影响建设标准和质量提高的

我省农村公路建设资金主要依靠国家支持。但由于我省地质地形复杂，施工难度大，造价高。据实地测算，我省桐乡油路每公里造价约为45 & mdash50万元，55 & mdash65万元，陇南、赣南60 & mdash75万元；同村公路每公里造价约为:水泥路30 & mdash40万元，油路20 & mdash30万。目前，我省农村公路国家补助标准为桐乡油路每公里40万元，桐村沙路每公里10万元；通村沥青路(水泥路)补贴标准为贫困地区每公里20万元，其他地区每公里10万元。由于国家补贴标准相对较低，省财政没有相应的补贴，市县财政配套困难，建设资金与公路技术标准和质量标准的矛盾越来越突出。受资金限制，农村公路的设计和建设只能受到国家补助资金的限制。农村公路许多必要的防护工程、涵洞结构和安全设施不完善，抵御自然灾害能力薄弱，交通安全隐患突出。特别是XX以来，原材料和人工成本价格上涨过快，项目实施难度突然加大。由于难以引进设备先进、技术力量雄厚的施工单位，工程招标现象日益增多。

(三)改造轻养护思想严重，农村公路养护成本明显不足

自我省农村公路管理养护体制改革实施以来，大多数市、县、区都给予了高度重视，并出台了具体的改革意见和实施细则。但仍有一些县区政府对此重视不够，没有按规定出台实施细则，没有落实维修配套资金。大部分县区财政困难，新增财政收入1 & mdash2%资金非常有限，日常维护很难筹集到资金。特别是国家扶持的贫困县，即使每年财政收入2 & mdash也大多无法提取维修资金；3%的要求列入计划，但对于农村公路里程较多的县，建议费用不能满足日常维护管理需要。由于缺乏养护资金，部分县区观念保守，严重依赖他人的思想，相当一部分农村公路存在为养护而建、不为养护而建、不为养护而建等问题，缺乏具体的探索和创新行动。

(4)建设资金的迟到直接影响工程进度

XX年以来，农村公路建设资金由省财政通过市财政拨付到县财政部门，再由县财政部门根据项目进展情况拨付到项目建设单位。县财政直接管理的部分资金由省级财政直接下拨到县级财政。在调查中，各地普遍反映农村公路建设资金到位较晚的问题。据了解，XX项目很多地方已经完成，但建设资金至今没有到位。虽然发放了一些项目的资金，但错过了施工季节，影响了年度施工任务的完成。现在是XX年一大半时间，农村公路建设项目计划在5月和8月分批下达，但资金至今未正式下达。定西市在XX年农村公路建设任务很大。截至7月，除扩大内需资金外，其他项目建设资金尚未到位。灾后重建项目计划投资2亿元，已完成投资2600万元，但建设资金未达到一分钱。部分项目因资金问题放缓，部分项目处于暂停或半暂停状态。农村公路建设资金到位较晚，存在挪用和挤占现象，严重影响工程建设的进度和质量。

(e)缺乏技术管理人员，道路管理需要加强

目前，我省从事农村公路建设和管理的人员约4457人，具有技术职称的人员689人，占24？4%;其中高级职称17人，仅占0？38%;中级职称193个，只占4？33%;初级职称479个，占10？75%。现有的技术人员大多是从事农村公路建设和养护多年的工人，文化和专业水平不高。XX年以来，我省农村公路建设以每年1万公里的速度快速增长。技术和管理人员短缺与建设项目数量相对较多的矛盾相当突出，直接影响公路建设的进度和质量，也影响公路管理和公路养护。我省农村公路技术等级多为四级及以下。由于道路管理缺乏有效手段和管理力量薄弱，农村道路损失大，新建道路几年就被碾压。目前高等级的收费公路都是按重量收费，很多大吨位的车辆往往会绕开农村公路来节省通行费。省内在建的高速公路、铁路等大型建筑工地很多，很多重型车辆对农村道路造成了很大的破坏。

第三，一些建议

当前，农村公路建设正面临重要的战略机遇期。必须提高对农村公路重要性的认识，充分发挥地方政府的主导作用，充分调动社会各界的积极性，全面落实农村公路建设、管理和养护的责任，加快农村公路建设步伐。

(1)高度重视农村公路建设，提前规划；xx & rdquo规划编制

农村公路建设是社会主义新农村的重要组成部分，为农村服务。三农；这一重要举措是农村基础设施建设的重中之重，是农民脱贫致富和全面建设小康社会的有效途径，对促进农村特色优势产业发展、经济社会发展和区域协调具有重要作用。各级政府和有关部门要高度重视农村公路建设，将其列入重要议事日程，放在工作首位。抓住加大农村公路投入的历史机遇，把农村公路建设放在与国(省)干线公路建设同等重要的位置，统筹兼顾，各方面加大力度。目前必须坚持规划先行，做好& ldquoxx & rdquo农村公路建设规划工作，超前规划，突出重点。甘肃省综合评价中& ldquoxx & rdquo在实施《农村公路建设规划》的基础上，认真总结经验，组建强大的规划团队，制定切实可行的& ldquoxx & rdquo农村公路建设规划。在编制过程中，相关部门主要领导要亲自带队，加强与上级部门的联系，使计划得到中央部委的认可并得以实施。同时，要积极反映情况，争取国家对我省的支持& ldquoxx & rdquo建设规划规模和总量确定后，省根据当地情况协调安排具体项目资金。根据国家关于& ldquoxx & rdquo根据规划的有关要求，结合我省实际情况，做好村镇通畅工程、农村公路升级改造和破路联网建设工程的准备工作。

(二)抓住各种机遇，拓宽农村公路建设的投融资渠道

西部大开发要抓住总结过去、展望未来的机遇，进一步完善西部大开发政策，努力增加中央财政对农村公路建设的补助。抓住扩大内需保持增长的机遇，做好建设项目与国家政策的衔接，争取国家更多的资金支持，努力扩大农村公路建设规模。抓住我省灾后重建机遇，提高农村公路建设水平和深度，努力改善贫困地区生产生活条件。抓住国家支持藏区发展的机遇，帮助甘肃制定支持发展的政策，力争将民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、工业基地路、联网路纳入国家政策支持范围，支持老老少少边境贫困地区加快发展。我省农村公路建设的现实不能高估。在向国家有关部委上报项目计划时，为了争取更多的国家建设计划，建设标准较低的农村碎石路不应计入已建成道路的里程。

在积极寻求国家财政支持的同时，也要创新思路，拓宽视野，进一步拓宽农村公路建设的投融资渠道。一是建议从明年起，省级财政要在农村公路建设上投入一定的资金，逐年增加投入。第二，如果今后财政部继续发行地方政府债券，建议我省拿出一笔省级补助资金用于农村公路建设。第三，可以尝试对农村公路建设和高速公路建设的贷款进行捆绑，实行统一贷款和还款，每年发放一定的农村公路建设资金。第四，各县区要努力将财政转移支付中的交通建设费全额用于农村公路建设。第五，积极动员社会力量贡献力量，组织农民自愿投入劳动力。

(3)落实责任主体，加快农村公路养护体制改革

建议各级政府将农村公路养护纳入年度目标责任考核范围。省政府已向市政府、市政府向县政府、县政府向乡镇政府签订目标责任书，落实各级政府对农村公路建设、管理和养护的责任。建立& ldquo责任主要是县级政府，投资主要是公共财政，维护主要是市场机制，实施和监督主要是交通部门& rdquo农村公路管理和养护制度，积极探索有效的途径和形式。多渠道争取中央财政对农村公路养护的补贴，进一步加大省级财政对农村公路养护的投入，增加对财政困难县的财政补贴。建议在省级财政年度收入增量中，将一定比例的资金拨给农村公路养护，以增加地方在成品油价格和农村公路养护税费改革中的划分比例。同时，要督促未落实养护责任主体的县、区政府，尽快建立健全农村公路养护机构，完善县、乡、村三级养护体系。根据《省农村公路管理养护体制改革实施意见》的要求，可以积极推进农村公路养护市场化进程，探索由养护项目管理人员组建一批专业养护公司，通过招投标方式取得养护权；或者实行公路养护承包制度，根据养护合同和养护质量支付养护费用，保证养护资金的使用效益。

(4)规范资金分配，协调施工进度与工程质量的关系

为进一步规范农村公路建设资金分配机制，省发改委、省财政厅、省交通厅等有关部门应建立沟通协商的工作机制，做好项目计划、资金计划和进度计划的衔接，努力提前及时下达项目计划，确保项目建设的进度和质量，克服专项资金分配乏力的趋势，杜绝资金挪用和挤占现象。财政等有关部门要加强对农村公路建设专项资金使用的监管，按照省有关规范性文件要求，严肃查处擅自挪用资金和调整项目计划的行为。

根据我省农村公路建设的实际，应加强财政资金、扶贫资金、以工代赈资金和我省其他资金的整合。开展深入调查研究，积极争取中央有关部委的理解和支持，将专项资金使用要求与县区建设实际相结合。为确保农村公路建设质量，有必要进一步规范农村公路建设招标活动，加强农村公路项目招标管理。要严格按照《甘肃省招标投标管理条例》的有关规定，市交通主管部门可以组织本辖区农村公路建设项目的招标投标。

(5)加强培训，不断提高路政管理水平

省交通厅等有关部门要加强对全省县级交通主管负责人和交通局局长及路政管理人员的培训，提高分管领导的政策水平和专业知识水平。桐乡油路建设前，各县区可聘请专家，对从事农村公路管理、建设、监理的人员和群众代表进行专业培训，使其熟悉政策法规，了解建设内容，掌握专业技能，以保证工程建设质量。

鉴于农村公路建设规模不断扩大，迫切需要加强养护管理和路政管理，建议省政府研究发布农村公路建设养护管理政府规章，待条件成熟后提交人大常委会制定地方性法规。要加强路政管理部门与项目施工单位的沟通，协调不同项目之间的施工进度，尽量减少重型施工机械对农村道路的影响。尚未实施的农村公路建设项目或者公路养护项目，可以推迟到重点项目完成后实施。