城市管理综合行政执法调查报告

市人大常委会:

根据《丽水市人民代表大会常务委员会二十年监督工作规划》，市人大常委会将于10月下旬听取和审议市政府关于城市管理综合行政执法的报告。为配合这次审查，市人大常委会法制工作委员会组织部分市人大常委会组成人员和市人大代表成立了城市管理综合行政执法研究小组。调研小组在市人大常委会副主任宋永平的领导下，到市级、莲都、市经济开发区进行调研，听取了市、区政府、市经济开发区管委会以及城管执法、建设、土地、水利、工商等部门关于城市管理综合行政执法工作的汇报。 公安交警、环保等部门，并广泛听取了市城管监察指挥中心、法院、编办等有关部门和部分市、区人大代表及街道(何)的意见，也对执法现场进行了暗访。 调查报告如下:

一、我市城市管理综合行政执法工作的基本情况

丽水撤地设市以来，城市发展速度加快，城市景观发生了巨大变化。为了适应城市发展和城市管理的需要，自XX年以来，市政府探索开展了城市管理综合行政执法，并于XX年12月成立了市城市管理执法局，行使城市管理的部分或全部行政执法职能，如市容和环境卫生、城市规划、国土资源、城市园林绿化、市政、城市河道、环保、工商、公安、交通等。近年来，市政府、市城管执法局等相关部门认真开展城市管理综合行政执法，不断探索执法管理体制机制，依法履行城市管理执法职能，努力推进城市管理，积极改善丽水城市环境，提升城市品位，增强城市综合竞争力。XX年XX月至XX年6月，市城管执法局接到96310热线投诉举报96558件，处置率达到100%。共办理执法案件21972件，收缴罚款2379.1万元。XX年5-6月，数字城管指挥中心交办案件21576件，结案率99.74%，今年1-6月及时结案率达到87.89%。

(1)不断探索执法机制，调整城管执法组织结构。为了解决城市管理问题，加强城市管理执法，市政府和城市管理执法部门进行了三次执法体制调整，以适应城市发展和管理的需要。XX年3月进行第一次执法体制调整，成立莲都执法分局，负责中心城区和市经济开发区外莲都行政区域的城市管理和执法工作。市城管执法局主要管辖城市主城区和开发区区域，管理范围和人员力量更加集中。XX年进行第二次执法体制调整，重点调整城管组织结构，保留市经济开发区执法分局，取消原城南城北两个执法分局，设立市容、规划、综合三个专业执法支队，在市内四个街道办事处和建设局环境卫生处设立基层城管执法大队，执法队长为所在单位副组长。执法大队由本单位和市城管执法局双重管理和领导，体现了城管执法工作重心向基层转移，在一定程度上发挥了基层街道的主体作用，实现了专业支队管理职能的转变。XX年6月，市城管执法局开发区分局划归开发区管委会管理，拉开了第三次体制调整的序幕。

(二)认真履行执法职能，城管执法工作取得初步成效。一是疏通与加强市容执法相结合。开展流动摊贩试点管理模式，积极引进城管服务公司进行长效管理，在一定程度上改变执法者和摊贩& ldquo猫鼠运动& rdquo情况。街道负责牵头，社区自治管理和城管提供执法保障，街道和社区负责道路市场定点指导，引导道路市场进房。傅佥蔬菜市场实行市容市场化管理。市城管执法局制定管理标准，进行监督评估，提供执法保障。市服务公司负责日常管理，取得初步成效。二是管老控新，规划执法。在管老方面，研究提出了规划处理历史遗留案件的五点建议，专门成立了办案中心，集中清理惩处了遗留案件，开展了整治处理白云花园违法建筑试点工作，取得了一定成效。新控方面，加强与莲都市政府沟通协调，建立街道违规监管责任考核制度，加强违法建设前期监管；加强与村(社区)的共建共管，落实& ldquo没有非法村庄(社区)& rdquo创建工作，努力遏制新的违法行为的发生。三是集中整治，开展文明创建工作。积极配合城区重大时事活动安排，及时开展集中整治和重点整治活动，确保创建健康、公园、森林检查顺利通过。同时，充分发挥示范带动作用，积极开展创建文明卫生街道工作，宣传& ldquo六个城市共同创造工作。。

(三)改革行政执法方式，努力提高执法效果。首先是创造& ldquo三部曲& rdquo执法模式。也就是说，在执法过程中，首先要进行温馨提示或者批评教育。当事人不听劝告或不服从劝告但仍第二次违章的，应给予严重警告。当事人不听劝告，继续打架斗殴或者听从劝告但第三次违章的，依法从重处罚。在执法过程中，详细记录教育、警告、处罚等过程，使处罚有理有据，增强执法形象。二是全面开展城市共建共管活动。积极动员广大企业、单位和公民积极参与城市管理，并通过签署《丽水市城市共建共管协议》进一步落实；门前有三个包& rdquo问责制。第三，努力变被动执法为主动执法。市城管执法部门主动调查公共建设项目绿化情况，改变绿化率执法工作难以开展的被动局面；积极创新载体，启动& ldquo三个符合社区& rdquo创建一个活动；积极推进噪声防治和整治、内河污染调查、油烟污染等综合整治工作，努力提高市民生活环境质量。

(四)实行考核问责制度，加强内部监督管理。一是强化考核问责，提升执法效率。积极探索建立工作考核制度，建立了10项、48项问责制度。问责制实施半年多来，组织暗访检查51次，行政问责人员22人，问责单位2个。二是加强学习培训，提高执法水平。认真组织开展多种形式的思想政治教育、廉洁自律教育和法律业务学习，开展规划违法模拟案件实战测试，不断提高办案执法人员的实战水平。第三，加强制度建设，不断规范执法行为。建立案件主办人制度和依法行政第一责任人制度，强化执法人员办案责任，充分发挥法律人员审查案件的作用；建立重大疑难案件集体讨论制度和行政处罚案件审判委员会，不断完善行政决策；制定《行政处罚自由裁量权参考标准(试行)》，进一步规范自由裁量权。第四，加强监督检查，促进队伍建设。建立健全内部管理制度，加强年度执法专项检查，提高执法质量；定期和不定期开展监督检查，及时发现和查处执法人员的违法违纪行为。XX年来，市城管执法局对7人进行了行政处分，退休9人。

二、城市管理综合行政执法工作面临的主要问题和困难

(一)城市管理立法和制度建设滞后，思想认识不到位。目前，城市管理普遍缺乏高效、规范的法律法规。现有法律法规不能对综合行政执法给予有力支持，法律渊源的局限性导致制度建设的缺失。丽水由于退地晚，起步晚，还处于起步阶段，相关制度建设薄弱，远远落后于城市发展。有些系统过于原则性，缺乏可操作性，在综合交通管理、洗车、维修等领域甚至没有相关的系统规范。从近年来的综合行政执法实践来看，一些机关和领导对城市管理不够重视，很大程度上存在重建设轻管理的思想，对综合行政执法工作也不同程度地存在一些片面的认识。有人认为行政处罚相对集中后，行政执法可以代替城管；有人认为，集中行政处罚权只是行政处罚的程序，使行政执法成为简单的违法办案；有的甚至对行政执法期望过高，忽视了城市管理的主导因素，导致一些管理部门将城市管理中的问题推给行政执法部门。同时，由于宣传教育等各种原因，部分群众对城市管理综合行政执法的认识、理解、支持和参与程度不高，公民文明素质亟待提高。

(二)综合行政执法体制和机制不健全，职责界定不够明确。市与区政府、区政府与街道、市城管执法局与莲都市政府、市城管执法局与其他行政执法部门之间的城管执法职责需要系统界定。丽水市科学、规范、高效、实用的城市管理体系尚未有效形成。突出表现在以下几个方面:一是综合行政执法与基层脱节。我市城市管理行政执法是一级执法，即目前作为城市管理的主体和基础，莲都市政府及其街道和社区没有相应的城市管理和行政执法权力，使得城市管理综合行政执法浮于空中，显得& ldquo用所有的权利去做事情是困难的，但是没有权利去分块管理事情& rdquo尴尬的现实。XX年以来，市城管执法局在街道派驻执法大队，一定程度上反映了城管工作重心向基层转移。但由于中间缺少莲都政府，市城管执法局与街道之间缺乏管辖和领导关系，无法直接对街道进行考核，一些配套措施和工作磨合还不到位，虽然执法大队名义上实行双重领导，但街道也有一些种类& ldquo帮助你的工作& rdquo在实际工作中，街道执法大队的工作往往取决于兼任执法队长的街道办事处副主任的个人政治素质，以及他与市城管执法局派驻的副队长的个人关系。街道和社区城市管理的职责还不明确，他的积极性没有真正发挥出来。二是综合行政执法与管理脱节。综合执法是解决审批权、监督权和处罚权相结合问题的措施，但执法是管理的形式之一。行政处罚仍然离不开审批权和监督权，因此在实际工作中很难完全将管理和执法分开。但是，在一些城市管理事项的管罚分离后，由于缺乏协调城市管理议事的牵头机构，城市管理执法部门与其他行政部门之间缺乏必要的沟通和监督机制，各部门各自为政，导致职责不清、关系不理想、联系不足、监督不力等问题。，管理和执法很难形成合力。比如城管执法局由于缺乏有效的专业指导，面临一些专业执法领域，起步相当不可能；一些部门的前期管理不到位，不科学，使得执法部门成为& ldquo消防队& rdquo，努力应对& ldquo事后执法& rdquo后期管理跟不上，执法效果难以维持；有些情况下，审批权和处罚权分离后，原主管部门和行政执法部门之间出现了管理灰色地带，造成了无人问津的尴尬局面。第三，行政执法中仍存在一些多头管理、职能重叠的现象。比如户外广告管理涉及工商、建设、宣传部、文明办、城管执法等多个部门；一方面，交通管理是多头管理，公安交警、交通管理、建设、城管执法、残联等各部门都有管理权。另一方面，执法职责明确。道路违章停车由公安交警负责处理，人行道违章停车由城管执法负责处理，导致一定区域交通拥堵。只有交警和城管执法部门在场共同努力，才能有效；再比如装修问题。目前室内外装修分别由莲都建设局和市建设局管理。一旦洞被不小心从室内打到室外，市区建设部门很容易互相推诿。

(三)城市基础设施建设相对薄弱，处理违法违规行为的压力越来越大。目前，城市规划和市政基础设施建设滞后，导致城市管理出现各种难题，影响城市管理执法的正常发展。例如，由于菜市场、小商品市场、餐饮和小金属加工、仓储、洗车、汽车维修等相关专业市场布局不合理、数量不足，城市污水收集处理能力有限，生活污水处理率仅为39%，导致道路菜场、占用道路、乱建、噪音、烟尘和水污染现象普遍存在；由于城市道路狭窄、损坏，停车场缺乏，道路交通日益拥堵，市民难以停车和驾驶。城管硬件设施的缺失给后续的违规处理带来了越来越大的压力，比如违规商贩、乱停车、城管& ldquo两次违规& rdquo现象、噪音、油烟污染等问题已成为城管执法的难点和群众强烈反应的焦点。特别是对不同时期的非法占地和违章建筑没有明确的处罚政策，导致城市& ldquo两次违规& rdquo整改工作受阻，效果不明显，特别是在市经济开发区。

(四)行政执法不够规范，执法不严、不公正。在综合行政执法过程中，一定程度上存在程序违法、枉法、剥夺当事人权利等现象。如果部分执法人员不出示执法证据；不发布扣押物品清单；有的违法拆迁没有及时告知当事人，没有固定证据；极少数单位超范围适用简易程序；不作出行政处罚决定的，扣罚；裁决后问，取证前罚；不告知当事人申请听证的权利，听证不规范，听证目的未达到的；有的执法武断，存在执法不作为、处罚过重等一定程度的不合理情况。极少数行政执法人员收受当事人好处后不处罚或者大幅减轻处罚的；有些人在执法中对同样的违法情况区别对待，没有做到法律面前人人平等。特别是在违章建筑的处理上，群众对执法不严，不公现象反应强烈。

(五)行政执法保障力度不够，内部管理有待加强。一是资金支持和设备建设还比较薄弱。市城管执法局编外人员过半，无办公经费，导致办公经费紧张。此外，执法车辆供不应求，条件恶劣，还有一些必要的执法设备，如办公电脑、摄影、摄像机等。二是基层一线执法队伍严重不足。市城管执法局驻4个街道执法大队40人，其中工作人员16人，驻市环卫部门执法大队6人，其中工作人员2人；五个在编执法大队的数量只占在编总人数的15%。莲都城管执法局只有19名工作人员，其中只有5名驻扎在乡镇6个中队，平均每个中队不到1人。三是街道执法大队管理不够规范有序。由于街道执法大队除队长外的其他执法成员的人事、财务、物资、考核等由市城管执法局管理，街道办事处日常管理职能难以到位。市城管执法局在调整执法大队管理区域和职能时，与莲都市政府和街道办事处沟通协商不够。第四，执法人员的人身安全需要加强。目前，城管执法环境复杂，暴力抗法现象普遍。有时候执法人员受到侵害，对暴力抗法的处罚不够严厉，有的甚至不了了之，影响执法队伍的士气。目前市公安局已经在城管执法局派驻了城管警察支队，但中央编办要求对派驻警察进行清理整顿，城管警察支队将面临法律挑战。第五，执法队伍素质有待提高。城管执法人员素质参差不齐，有的素质低下，执法不规范不文明，有的甚至态度粗暴，容易引起人们的反感；有些人不注重工作方法，不善于化解矛盾，往往习惯& ldquo带罚金的托管& rdquo，容易导致矛盾激化。少数执法人员和助手有不同程度的吃牌、拿牌行为，影响团队形象。

三、加强和改进城市管理综合行政执法工作的意见和建议

在城市管理中实施综合行政执法是加强城市管理的重要举措，是提高人民生活质量和工作环境的具体要求，是提升城市品位和形象的必然要求。市政府及相关职能部门要充分认识城市管理执法的重要作用，进一步理顺城市管理体制和工作机制，加强和完善城市管理综合行政执法，不断完善城市职能，提高城市管理水平，更好地促进& ldquo柳城联创& rdquo工作，为全市经济社会发展服务，维护社会和谐稳定，促进生态文明建设创造良好的城市环境。

(一)进一步理顺城管执法体制，建立和完善大城管格局。一是理顺城管执法体制。要将城市管理和行政执法的重点下移，进一步明确城市、区、街道和社区的城市管理和执法职责权限，赋予莲都市政府和街道办事处一定的城市管理和行政执法职能，充分发挥莲都市政府、街道和社区城市管理的主体和基础作用。要结合政府机构的新改革，合理配置行政执法部门的管理权限，将城市市容的规划、审批、监督等方面的管理职责移交给行政执法部门统一行使。同时，要加强法规之间的沟通和联系，增强法规与管理的互补性，努力解决城市管理执法与基层和管理脱节的问题，努力打造& ldquo两级政府，三级管理，四级实施& rdquo基于。二是完善城管执法领导机制。进一步加强对城市管理综合行政执法的领导，建立以市政府领导为首、各相关职能部门参加的城市管理委员会。作为一个高层次的议事协调机构，定期研究城市管理和综合行政执法的重大问题，加强相关部门的综合协调和评估，努力解决城市管理和综合行政执法中的重大问题。要充分发挥数字化城管的作用，进一步完善部门间协调联动机制，形成统一协调高效的城管综合执法体系，有效整合执法资源，提高执法效率。第三，要建立和完善城市管理执法体系。要及时根据城市经济社会发展和城市管理行政执法工作的新情况、新情况，尽快组织专业人员，系统学习城市管理的有关法律法规，修订和完善我市城市管理的相关措施，并制定具体实施细则。研究制定考核办法，加强城市管理综合行政执法，建立强有力的奖惩考核机制，通过建立规章制度、落实责任、严格考核，确保长效管理各项工作措施落到实处。

(二)进一步加强宣传教育，营造良好的城市管理和执法环境。一是加强宣传教育规划。要统筹规划宣传活动，善于将城市管理执法重点难点转化为公众关注热点和新闻媒体宣传重点，分步分阶段开展宣传教育。二是建立代言人制度。新闻发言人定期发布及时、权威的城市管理执法工作信息，提高执法工作应对危机的能力，把握正确的舆论导向。第三，加强公民与城管执法部门的互动和沟通。沟通对话可以通过网络连接直接进行，实现双向互动，加深理解，达成共识。四是开展社区和家庭宣传教育。Let & ldquo人民的城市是由人民管理的，城市是为人民管理的& rdquo理念深入千家万户，为城管执法创造良好的执法环境。

(三)进一步加强城市基础设施建设，不断增强城市功能作用。首先，要加强规划和执法管理。要充分发挥规划在城市建设和管理中的主导作用，在制定和实施规划时综合考虑城市容貌、环境卫生和城市功能等问题。要不断加大规划设计投入，放开规划设计市场，提升规划水平和层次；同时，要注意保持规划的严肃性和连续性，加强规划执法，确保规划的有效实施。二是完善市政基础设施建设。要进一步加大对旧城、社区、城中村和共享率高、民生表达集中的开放社区基础设施建设的投入；尽快完善一批城市发展急需的公共设施和市政设施，有效解决道路市场、停车难、市容混乱等问题，提升城市服务功能，为城市管理和执法提供硬件保障和服务平台。三是探索城市管理市场化运作。探索城市绿化养护、环境卫生与清洁、市政设施维护、户外广告、停车带表等市场化改革。将管理与建设和维护分开，通过招标选择专业公司或社会组织进行维护，努力形成规范有序的良性运行局面，减轻城管执法压力。

(四)进一步加强执法力度，不断提高综合执法效能。首先，要加强突出问题的综合治理。市政府及相关职能部门要抓紧研究制定& ldquo两次违规& rdquo处罚政策，并积极组织有关部门共同执法，促进长期困扰& ldquo两次违规& rdquo清理整顿工作取得实效；同时，应采取有效措施控制& ldquo两次违规& rdquo& ldquo早发现、早抑制、早拆除& rdquo降低执法成本，提高执法效率。要坚持堵疏结合，以疏为主，加强对违章停车、占用道路和无证经营的整治；以户外广告管理为突破口，加强市容清理整顿。第二，要有效规范执法行为。要统一执法证件，统一执法文书，规范自由裁量权，严格按照法定程序、处罚种类和范围实施处罚，坚决防止滥用职权、越权或违反法定程序办案，确保依法行政和公正执法。第三，要努力改进执法方式。开展人性化管理和执法，既要严格执法，又要文明执法，做到惩软结合，有效改变传统的以罚制管的执法模式，杜绝粗暴执法行为的发生，努力减少执法阻力，降低执法成本，取得更好的执法效果。

(五)进一步加强执法队伍建设，完善综合行政执法保障。首先，要切实加强基层一线执法力量。要将行政执法重心下移，切实将有限的执法力量向基层倾斜，千方百计鼓励和部署能力强、素质高的人员到街道、镇村执法一线，确保基层执法数量、资质和能力符合依法行政要求。第二，努力提高执法能力和水平。要严格控制行政执法人员的准入，严格执行执法人员资格管理制度。加强思想教育，牢固树立执法为民、服务大局的思想。加强业务知识和技能培训，定期考核执法绩效，提高执法能力和做好群众工作的能力。继续实施执法监督问责制度，加强和改进执法作风，确保严格、公正、文明执法。第三，要加强执法经费和安全。确保城市管理行政执法部门合理的经费需求，适当增加编外人员的办公经费，逐步改善行政执法装备和办公条件。要深入研究执法安全，不断提高执法人员的安全意识和防范技能，深入探索建立城管执法与公安机关联动机制，建立暴力抗法预控和应急机制，依法严厉打击暴力抗法行为，切实维护执法人员的合法权益。

附上

城市管理综合行政执法形成的相关背景

作为国务院鼓励和推动的试点项目，城市管理综合行政执法正在全国推广。这项工作的理论和法律依据是我国《行政处罚法》第16条:& ldquo国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。& rdquo即相对集中行政处罚权制度，是指将几个行政机关的行政处罚权集中交给一个行政机关统一行使的执法制度。相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革的总原则和方向，而城市管理综合行政执法是相对集中行政处罚权的首选和关键切入点。在城市管理中实施综合行政执法，可以为相对集中行政处罚权制度的综合实施更好地探索途径，积累经验。因此，2010年8月22日，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》进一步规范和明确了相对集中行政处罚权的范围和审批权限，部分省市开始开展城市管理相对集中行政处罚权试点。2月21日，中央办公厅、国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作的通知》，对推进这两项工作的衔接协调作出部署。但由于现行法律原则上只规定了相对集中行政处罚权制度，在具体内涵、机构性质、地位、职能、管理体制和运行模式等方面没有明确的界定。因此，在城市管理综合行政执法试点过程中，实践中不可避免地会出现不同的理解和操作程序。& ldquo瓶颈& rdquo问题很多。