垂直领导体制与检察权的独立性

司法公正是人类法制建设的永恒追求，司法独立是保障司法公正的必要前提，司法公正已成为世界各国公认的基本法治原则。联合国大会1985年批准的《关于司法机关独立的基本原则》规定:“所有国家都应保证司法机关的独立性，并将这一原则正式纳入本国宪法或法律。所有国家的政府机构和其他机构都有义务尊重和遵守司法独立”。中国宪法第131条也规定了司法独立的原则。人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，独立行使检察权的现实与现代法律制度中司法独立的合理性标准之间存在两个差距:“一是在制度层面，即使立法做出了声明和宣告的规定，制度保障问题仍未得到解决；第二，在实践层面上，现实与想象的差距更加突出。(1)通过分析我国现行检察机关领导体制中的各种观念障碍，试图使司法独立获得真正的生命力。1.对检察机关领导体制的理性思考现行宪法和《人民检察院组织法》规定，人民检察院在领导体制中实行上下级领导，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院。这种规定表面上实行的是重领导，但实际上根据运行中的各种法律法规和政策，我国检察机关的领导体制目前难以确定，称之为直接领导，但实际上管家太多了。”上级主管指标，党委管纱帽，政府管钱袋，人大管票”。具体表现为:一是检察权的本土化。长期以来，我国按行政区划设立地方各级检察院，司法管辖从属于行政管辖。检察院在机构、人员、经费等方面依附于地方行政机关，使得位于行政辖区内的国家检察机关实际上成为“地方检察机关”，处于地方政府之下的一个执法部门的地位，造成了人管事，管事的人管不了人的不合理现象。许多部门和领导，出于地方或个人利益，利用职权管理人、财、物，直接干预检察工作，检察机关往往不得不为自身的生存和发展弯腰求完善。第二，检察活动功利化。目前，检察机关的经费由各级财政承担，地方财政收入的差异成为影响检察系统内不同地区经费保障不平衡的关键因素。因此，一些检察机关在地方政府创收指标和自身利益驱动的双重制约下，违背自己的意愿将办案和创收联系起来，使检察权不得不与行政权妥协。第三，行政检察官制度。几千年来，中国一直遵循以行政权力为核心的管理模式，这导致了行政制度在中国检察制度建设中的采用。比如检察官的职务、职级制度、晋升、奖惩、薪酬、待遇等都是指行政机关的公务员管理，尤其是检察官的招聘，不仅要参加行政机关组织的公务员考试，还要经过公务员管理机构的审批，实行一套规范的行政人员招聘程序。第四，检察机关内部管理的行政化格式。具体表现为:一是上下级检察院之间的行政化。比如向上级法院请示、报告疑难案件，上级法院对具体案件的答复和决定，实际上是行政指令。二是检察院内部管理的行政化。各级检察官作为检察机关的最高首长，对党务、职级、业务负第一责任，院内机构负责人在本部门也起着同样的作用。第三，检察机关办案的行政决策过程。目前，检察机关实施的案件核准制度就是这种行政决策的典型例子。这种基于行政层级的案件核准制度的弊端是:有权决定案件的人不直接审查案件，直接承办案件的检察官没有最终决定权。即使是现任检察长，在其职权范围内作出的决定也会在一定程度上受到检察长和检察委员会的限制。二、实行垂直领导体制的必要性针对上述检察机关现行领导体制不适应当今检察实践的情况，笔者提出实行省级以下检察机关垂直领导体制，确保检察机关独立、公正、高效地履行法律监督职能。理由如下:第一，要实现法治。中国共产党第二十次全国代表大会正式提出了依法治国的方略。依法治国的核心是以法为先，依法办事。要实现这一点，检察机关作为国家法律监督机关，肩负着维护和制度统一的神圣任务，能否充分正确地履行其职能是关键。第二，司法独立的要求。作为实现国家司法权的组织，应以独立的物质保障和地位保障来对抗来自立法和行政机关的各种干扰，以确保司法独立原则的实现。在垂直领导体制下，检察机关只有一个真正的“管家”，即上级法院，它可以摆脱地方保护主义的束缚和干扰，避免个别地方党政领导干预办案的现象，远离不合法的“地方保护制度”的制约，如“调查某一级干部需要经过某一级党委的讨论和批准”，使检察机关真正能够独立行使检察权，保证司法公正。第三，中国加入WTO的要求。中国加入世贸组织后，检察工作必将遇到前所未有的困难和问题。随着进出口贸易活动的增加，与对外贸易有关的纠纷数量将进一步增加。如何借鉴国际惯例和惯例，适用中国法律，处理涉外案件，给检察工作提出了新的课题。世贸组织的三个基本原则:透明、平等和市场准入。要求外国企业享受与国内企业同等的国民待遇。检察机关只有摆脱对各级行政的依赖，才能防止地方保护主义的干扰，从而为包括各种形式的外资企业在内的所有在中国注册的企业提供良好的法律环境。第四，充分发挥监督职能的保证。”控制自己的生活就是控制自己的意志”。如果检察院在人力、财力、物力上从属于或受制于行政机关，在行使检察权时就不得不考虑各方面的关系，必然会影响检察监督权的有效行使。3.完善检察机关领导体制的构想提高检察机关的独立性是社会发展的趋势。为此，大陆法系、英美法系国家和俄罗斯都有相关规定。1985年，英国议会通过了《犯罪检察法》，成立了独立统一的检察机关。它以中央总检察长为首脑，实行民族融合、分级管理的原则。为了确保这种独立性，检察机关财务独立，其资金由议会独立控制。其他发达国家也是如此。笔者认为，我国检察机关实行垂直领导体制既有法律依据，也有实践依据

参考经验。我国宪法第一百三十六条和人民检察院组织法第十条第二款是实行直接领导的法律依据。文章中的“领导…工作”一词，不能狭义理解为“领导…业务工作”。如前所述，没有管理人民财产的权力，领导就不能真正实现领导。所以“领导…工作”应该理解为“整体领导”，这是实际的，能真正体现领导关系。另一方面，新中国成立后，中国在1949年和1954年两次实行垂直领导体制，有自己的实践基础和成功经验；同时，可以借鉴其他制度(如工商、税务、海关)和其他国家检察机关实行垂直领导体制的操作程序和制度。具体思路如下:1。实行检察系统内部垂直领导，摒弃双重领导体制。下级检察机关只对上级检察机关负责，接受同级人民代表大会的必要监督。最高人民检察院检察长对xx、全国人大、中共中央负责。地方各级党政部门无权干涉检察机关的工作。检察机关实行党组领导下的检察官制度。2、实行检察机关财务独立，设立两级检察工作专项经费。Xx。全国人民代表大会每年独立核算检察机关经费。在中央层面，最高人民检察院根据实际需要与财政部门开会后提出年度预算方案，报全国人大常委会审议决定，指示xx财政部门按期进行专项支出。在地方一级，省级检察院根据省直内三级检察机关的实际需要，经与财政部门联合审查后提出年度预算方案，报省人大常委会审议决定，指示省财政按期缴纳专项经费，然后由省级法院按照既定的预算方案自上而下逐级拨付，防止地方政府借经费干涉检察机关工作。② 3.实行检察官负责制。检察长和检察长委员会的领导人应更多地体现业务指导，并确保检察官应有的权力，如工作保障权、工资和待遇权、人身和住所不可侵犯权等。，最终达到使检察官在工作中公正履行职责的目的。4.检察机关实行分类管理，将业务部门与综合部门分开。现有人员按照检察官、检察书记员、检察行政人员、司法警察四个序列进行分类管理，选拔一批高素质专业骨干人员进入检察官序列。要研究试行区级高级检察官定案权限制度，使高级检察官不受年龄限制，从而促进检察队伍整体素质的提高。5.实现检察官之间的良性互动。检察人员的录用、任免应当坚持“党管干部”的原则，遵循《组织法》和《检察官法》规定的程序。通过公开选拔、轮岗交流、绩效评估、民主评议等方式加强检察官的专业素质和专业技能，促进检察机关自身良性垂直人才流动，上级法院检察官必须由下级法院优秀检察官产生，坚决抵制非专业人才进入检察院业务部门。4.实行检察机关垂直领导必须坚持的原则。坚持“党的领导”的原则。检察机关实行垂直领导体制，是指其在国家事业单位组织体系中的领导关系，但绝不是说不能接受党的领导。检察工作必须接受党的领导，这是由我国的民族性质和中国共产党的执政地位决定的，我们必须随时坚持这一点。实行垂直领导体制后，要按照党章规定，在各级检察机关设立党委，负责我院党务工作，由上级党委领导，从一线到基层形成严密的组织体系，摆脱一些地方行政领导出于地区或个人利益对检察工作的干扰，切实坚持党的领导，保证检察工作的正常开展。2.坚持由NPC监督的原则。人民代表大会制度是我国人民当家作主的法律形式。一切国家权力属于人民，由人民赋予，由人民监督，检察工作必须由全国人民代表大会监督，这是我国宪法规定的，由我国的国家和政治制度决定的。只有虚心接受人大的监督，检察工作才能真正符合xxxx的要求，检察人员才能真正履行职责，清正廉洁。3.下属服从上级的原则。下级检察机关必须绝对服从上级检察机关，不得以地区或部门利益和地方首长要求直接或间接对抗上级检察机关。