城市中心管理调研报告

根据全国人大常委会的安排，市城乡建设环境委员会组织了由市发展计划委员会、市建设局、市规划局、市国土资源局、市环保局、市水利局、全国人大常委会参加的专项调查小组。在市人大常委会副主任的领导下，重点抓好城市规划(包括如何解决城中村问题)、管理体制、综合执法等工作。课题组坚持从实际出发，通过听取汇报、查阅资料、走访群众、召开人大代表和主管部门负责人座谈会、实地考察等方式进行了深入调查研究，还去了* *、* *、* *等地。调查报告如下:

一、* *城市管理的基本情况和主要问题

* *中心城市包括* *区和* *经济开发区。目前，* *城建维护管理职能主要集中在市建设局等相关部门。城市建设、工商、公安、环保等部门负责城市管理行政执法。市建设局有城建监察支队，但人数少，一般只负责协调；具体执法工作由* *区和* *经济开发区城建监察大队承担。市规划局设立规划监察大队，负责全市规划执法工作。* *区设立城管办公室，负责市容管理工作。

自城市建立以来，市政府在中心城市的建设和管理方面做了大量工作，极大地改变了中心城市的面貌。然而，由于我国城市建立时间较短，现有的城市管理体制基本上沿袭了计划经济时期形成的模式。随着城市规模的不断扩大和改革的不断深入，现行的城市管理体制和运行机制难以适应城市发展的需要。主要表现在:

& mdash& mdash分割，管理层尚未形成合力。政府部门横向多头管理，城管权限分配在城管、建设、公安、工商、卫生、环保等部门，政府部门职能重叠，推诿扯皮现象时有发生。从纵向来看，体制在分权中没有理顺。如果市、区两级的土地经营权和规划经营权未按国务院文件第[* * * *] *，市区之间争权夺利的现象经常发生。另一个例子是城市道路，在市政一级管理，宽度超过* *米，在区一级管理，宽度不到* *。但是在日常工作中，对于* *米以上的道路，市级层面的管理并不到位。遇到重大节日或活动时，城市往往会给* *区分配任务。而且* *区财政拮据，没有资金造成无力管理。而且* *路在拆迁当中，市里不扔一分钱，* *区也觉得难以操作。再比如* *区房管局物业管理系统收缴后，* *区没有物业管理权，导致* *乡物业管理和认证空白。

& mdash& mdash长期执法处罚降低了行政执法效率。城市管理涉及的部门较多，对违反城市管理相关规定的现象要按照职责及时有效地进行管理。但在实际管理过程中，存在有利争议；而且遇到难题，没人管。比如在流动摊点整治中，相关执法部门根据各自的法律法规都有一定的管理责任，但不管是谁都可以给出理由，最终问题无法得到有效解决。但是，城市的交通得到了很多人的认可，但是管理薄弱，使得城市的交通混乱无序。& ldquo地鼠& rdquo& ldquo莫的& rdquo越来越多，越来越乱。目前城管执法队伍很多。由于资金不足，经常会发生一些执法队伍为了谋生而接受监管、处罚监管的情况，影响了管理者的形象和管理的效果。

& mdash& mdash建设、管理和维护的一体化使得城市管理效率低下。长期以来，城市建设在城市发展中一直处于主导地位，但相对而言，城市管理并不十分突出，也没有被提上日程。在城市发展中，它依附于建设而形成& ldquo建设、管理和维护一体化。施工部门承担着施工、维护和管理的多重任务。由于城建部门承担建设、管理、维护的职能，造成队伍庞大、依赖性强、维护管理成本高、财务负担重。建设部门不仅要搞建设，还要注重维护和管理，这必然是顾此失彼。从另一个角度看，建设是企业行为，管理是政府行为。管理层有监督控制施工的权力，施工部门很难进行有效的自我监督。

& mdash& mdash管理重点转移，城市管理仅限于治标层面。有些城管部门过于注重对现有容貌问题的调查，只抓管理的末端。他们没有对如何提高管理部门的效率、如何提高公民的环境意识和公共道德意识等根本问题进行深入研究，缺乏系统有效的管理措施，导致& ldquo管理重点转移& rdquo现象，片面理解城市管理为& ldquo反复把握，反复把握& rdquo简单重复，形成& ldquo突出整改& mdash情况正在好转& mdash重现问题& mdash突出整改& rdquo城管周期。典型如城市河道管理。长此以往，肯定会导致管理部门变成& ldquo机器& rdquo，而不是调查问题& ldquo大师& rdquo，导致政府管理成本增加，根治的过程缓慢。

& mdash& mdash行业垄断，城市公共服务质量不高。在现行的城市管理体制下，城市公共服务部门习惯于按& ldquo行政命令& rdquo和& other计划和调度& rdquo办事。因为是& ldquo独家经营& rdquo，没有竞争，缺乏激励和约束机制，员工习惯吃& ldquo大锅饭& rdquo，取& ldquo固定工资& rdquo，导致这些部门缺乏公共服务意识，公共服务质量低下。

& mdash& mdash规划滞后。原有的县级总体规划已经不能适应形势发展的需要。虽然近两年来规划的步伐有所加快，但已经不能满足* *的建设和发展要求，尤其是专业规划和控制性详细规划相对滞后。在规划和执法方面，迫切需要加大力度。据调查，从* * * *到* * * *，在* *城区个人非法占用建房的情况相当严重，户数达到* * * *。特别是* * * *年和* * * *年，违法房屋总数为* * *。其中，情况较为突出，主要规模有:城南武鸣村，违规建设高达* *栋；* *乡镇效益项目和部分公益性项目无证；* * * *村、* *村、* *村、* *村、* *村等城乡结合部；* *少数民族聚居的少数民族村。同时，建设项目审批后的跟踪管理还不够，特别是一些单位、个人和开发商受利益驱动，擅自更改指标的现象仍时有发生。群众对此意见很大。

第二，建立城市管理长效机制的几点建议

一个城市的文明和现代化水平在一定程度上取决于城市管理体制是否科学合理，运行机制是否先进高效。鉴于目前我市城市管理的薄弱环节，我们认为建立长效城市管理机制迫在眉睫。结合* *、* *、* *等地的经验，研究小组建议:

1.提高& ldquo两级政府(市、区)，三级管理(市、区、街)，四级网络(市、区、街、社区)& rdquo城管系统，进一步理顺条块关系，条块结合，以块为主，实现管理重心。积极探索，转变观念，创新，将管理工作重点转移到加强日常管理上，努力实现城市管理从突击管理向长效管理、从经验管理向法制管理、从制约管理向服务管理、从一般管理向作风管理的转变，努力提高城市管理整体水平。

2.建立城市管理综合执法部门，建立城市管理综合执法机制，提高城市管理执法效率。为了改变城市管理中多头执法、重复执法、相互扯皮的现象，应尽快建立城市管理综合执法部门，分散的城市管理执法职能应由一个部门集中执行。

实施城市管理综合执法符合国务院有关通知精神；有利于政令畅通，提高行政执法效率；有利于城管执法队伍建设。根据国家法律，行政执法应由政府职能部门承担，行政执法人员应有执法权。这样，一方面，加强和提高执法人员的素质；另一方面，有利于城管执法队伍的统一管理。

3.打破建设、管理、维护一体化模式，完善市场运行机制。探索环卫、市政、园林养护，实行企业化管理模式，充分发挥社区作用，探索街道&mdash的建立；社区& mdash物业管理企业是基层管理实体的管理模式，向下转移部分职能，强化社区管理职能，允许社会力量参与社区卫生有偿服务，解决了之前的问题& ldquo你看不见，你控制不了，你看不见& rdquo管理弊端。改革城市公用事业管理体制，推进企业管理，提高城市管理公共服务水平。通过深化改革，市政、园林、房地产等单位应逐步实行企业化经营；政府部门从无限管理转变为有限管理，简政放权，企业自主经营，自负盈亏。引入市场竞争机制，通过招投标竞争，提高垃圾处理、绿化建设、环卫保洁等公共服务项目的管理和运营效率。

4.建立规章制度，依法治市。加快建立和完善各项城市管理规章制度，对市容环境卫生、园林绿化、道路交通等管理事项做出明确规定。，这样城市管理才能有法可依，有章可循。在市政府发布的《* *区城市管理条例》的基础上，我们着手出台各项管理细则，狠抓城市管理规范性文件，制定相应的政策措施，使城市管理工作走上法制化、规范化的轨道。

5.建立社会参与机制和监督机制，实现城市长效管理。通过宣传教育，组织公民参与植树绿化、垃圾收集、白色污染治理等公益活动，逐步使公民形成自我管理、自我调节的良好习惯，参与城市管理的良好氛围。充分发挥社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过实行政务公开、公众投诉、公众倾听政治和新闻舆论曝光，有效监督政府城市管理工作和城市管理违法行为。

6.建立长效城管投资机制。调查反映的突出问题是城管执法队伍经费不足。这是实现城市长效管理目标亟待解决的问题。我们建议，本着统一、精干、高效的原则，对编制中的综合执法人员实行全额财政拨款，可纳入城市维护费，确保资金落实，执法人员严格公正执法。同时，要加强城市土地资源管理，依法开发利用有限的土地资源，让寸土寸金的城市土地发挥更大效益，投资中心城市建设和管理。

7.借鉴xx和XX在规划方面的经验，投入足够的资金，抓紧城市总体规划的修编和市政工程等各类专业规划和详细规划的编制，为规划审批提供科学依据。严格执行红线、蓝线、绿线、紫线& ldquo四行& rdquo管理制度，确保城市建设管理有法可依、有章可循。要严格控制建设项目规划审批，使城市基础设施与项目主体工程能够统一规划、同时建设、同时投入使用；要加快编制环卫发展规划，做好垃圾转运站和公厕的规划和布局；要制定城市交通发展规划，预留足够的停车场，大力支持大型公共汽车，适量发展出租车，制定人力车限制，淘汰低档车型，坚决取缔& ldquo鼠标车& rdquo具体措施；要完善城市交通标志标线，实行车辆场内停车、违章停车和拖带，加强城市交通静态和动态管理；摩托车维修、餐饮、板材加工、水泥管理等容易污染环境的行业需要进行店面的规划和布局。，有的甚至实行集中管理；规划市场布局，实现& ldquo阻塞& rdquo& ldquo稀疏& rdquo组合，有& ldquo阻塞& rdquo是& ldquo稀疏& rdquo。

8.稳步前进& ldquo城中村& rdquo转化。我们的城市& ldquo城中村& rdquo基础设施薄弱、村庄建设混乱、环境卫生差、社会保障复杂等问题普遍存在，严重影响了城市化进程和城市整体功能的发挥。转换& ldquo城中村& rdquo迫在眉睫。我们必须从我市实际出发，坚持实事求是、先易后难、重点突破、全面推进、统筹兼顾、保持稳定的原则，在充分合理考虑群众利益的基础上，制定合理的补偿原则，努力维护农民的基本权益，使农民在失去土地的情况下不失业。有计划、有步骤、分阶段地组织实施。