2020年农田水利建设与管理调研报告

小型农田水利工程数量众多，分布广泛，在抗洪抗旱、发展粮食生产、改善农民生产生活条件、促进农村经济社会发展等方面发挥着不可替代的作用。长期以来，小型农田水利工程的建设和管理一直处于弱势地位。随着社会主义市场经济体制的不断完善，旧的政策体系被打破，新的政策体系尚未完全建立，这使得小型农田水利工程的建设和管理面临更多的困难和矛盾。近年来，四川省积极探索建立新的农田水利政策体系，并取得了一定成效。近日，我们赴四川省仪陇县、大英县、乐至县、游仙区等地调研，考察了一些已经、正在、尚未改造的小型农田水利工程，走访了部分农民用水户协会和农民，先后召开了4次座谈会，与10多个县市的水利局同志进行了讨论交流。现将有关情况报告如下:

首先，小型农田水利工程的建设和管理在四川南充等地是有益的做法

四川省山地丘陵占全省土地面积的90%，小型农田水利工程数量占四川省水利工程总数的99.6%，控制灌溉面积占全省有效灌溉面积的52.3%，小型灌溉面积生产的粮食占全省粮食总产量的40%。加强小型农田水利工程的建设和管理，对保障四川粮食生产具有重要意义。因此，四川省各级都非常重视小型农田水利工程的建设和管理。特别是XX年以来，结合中央对小型农田水利工程建设专项资金的实施，探索形成了各具特色的有益做法，可供全国借鉴。

(1)& ldquo；项目立项竞争、施工招标、以奖代补& rdquo南充模式基于。近年来，南充市各地积极探索小型农田水利工程的有效管理方法，并逐步形成& ldquo项目立项竞争、施工招标、以奖代补& rdquo基于GIS的小型农田水利建设组织模式。这种组织是& ldquo竞争性项目建立& rdquo核心是在小型农田水利工程建设中引入竞争机制，让群众全程参与，谁热情高谁先支持。比如高平区坚持建设小型农田水利工程& ldquo两次修理& rdquo:群众不支持、不参与不同意修复，并已落实了制定工程质量标准、制定工程补贴标准、直接补贴政府补贴资金等措施& ldquo两个决定和一个补充& rdquo措施；顺庆区坚持效益优先的原则，在项目立项竞争中，优先考虑群众积极性高的项目和用水户协会健全的村。这些措施解决了& ldquo一个案例，一次讨论& rdquo存在于& ldquo事情难商量，难商量，难达成& rdquo该问题有效地促进了小型农田水利工程的建设。目前，南充市已利用这种组织模式建设了14个小型农田水利示范村。在这些示范村的带动下，去年以来，全市共投入资金4634万元，617.3万人工日，整治病险水库37座，新建山平塘79座，石河堰67座，渠道42.8公里，防渗渠道76.2公里，蓄水量增加172.5万立方米，有效灌溉面积增加2.16万亩。因为群众愿意做的项目都是公开、公正、透明的，群众全程参与，所以项目都能按时、保质、保量完成，群众很满意。

(2)& ldquo；群众订餐，政府买单。基于。& ldquo群众订餐，政府买单。它是遂宁市大英县、船山区等地结合中央小型农田水利建设补助专项资金试点和新农村示范区建设探索形成的小型农田水利工程建设管理组织模式。做法是:小型水利工程由广大村民提出，通过村、组向乡镇、村提交建设申请，经筛选汇总后报县(市、区)水行政主管部门。县(市、区)水行政主管部门应当根据规划和实际情况决定是否实施该项目。如同意实施，水行政主管部门将委派专业技术人员到施工现场进行调查、勘测，确定施工方案，核实工程量，由乡镇或村组织实施。工程竣工后，首先由乡镇进行初步验收，最后由县(市、区)水利、财政部门进行综合验收。对验收合格的项目给予财政补贴，补贴标准为项目实际施工材料总成本和技术人员工资的40-50%。XX年，大英县用& ldquo群众订餐，政府买单。在组织模式上，人民渠灌区通县乡和蓬莱镇普陀村、洋溪村、邓荣村、北斗村、高桐村、郁亮村选择了中央政府小型农田水利设施建设补助专项资金试点项目，共维修新渠道30.3公里，山塘7座，小楼房25座；项目建成后总投资400万元，其中中央政府投资60万元，省政府投资100万元，县政府投资40万元，水利和农业发展基金使用100万元，项目区人民投资100万元。新增水量8000立方米，新增灌溉面积10700亩。同时，解决了1200人、1360头牲畜的饮水问题，产生了较好的经济效益和社会效益。有了这个组织，船山区基本完成了区委、区政府下达的唐家三坝新农村示范区农村水利基础设施建设任务。& ldquo群众订餐，政府买单。这种组织模式既充分反映了群众的意愿，又保证了项目方案的可行性和科学性，节约了资金。同时，财政补贴政策得到了很好的落实，激发了基金会和群众参与水利建设的积极性。

遂宁等地小规模农田水利& ldquo民政办公室协助& rdquo在项目实施过程中，针对年轻力壮的农村劳动力外出打工，劳动力难以组织起来的情况，适当延长了项目建设工期，并邀请亲友帮忙& ldquo为工作而工作。并且用资本减少劳动力，从而解决劳动力短缺的问题。

(3)& ldquo；四方合作& rdquo资阳模式。水利& ldquo四方合作& rdquo机制是借鉴资阳一些地区的畜牧业；六方合作；根据该机制的成功经验，提出了小型水利工程建设资金短缺、管理薄弱的现状，并在实践中探索了小型水利工程建设管理的组织模式。其基本运作模式是:以市农业担保公司为纽带，担保公司为村团农田水利基础设施协会或农民用水者协会提供担保，向金融机构贷款。协会利用信贷资金对小微水利工程进行整改，然后按照公开、公平、公正的原则为整改后的工程选择业主，以经营承包费偿还贷款，不足部分由各级财政小型农田水利设施建设专项资金补助。水利& ldquo四方合作& rdquo它是农民用水者协会或农田水利基础设施协会、担保公司、金融机构和项目承包商之间的合作。它是由所有利益相关者在政策引导下，以诚信为基础，以协会为平台，以利益为纽带，形成的四方共赢机制。这是一个集金融支持、政策保障、合同签订和风险防范于一体的系统工程。这一新机制不仅解决了小微农田水利工程建设和维护资金短缺的长期制约& ldquo瓶颈& rdquo同时，它解决了管理主体缺位的问题，更重要的是，它较好地解决了以往小型水利工程产权制度改革中普遍存在的问题&一卖了之；& ldquo合同租赁费已用完。问题。目前，资阳市燕山区利用这一新机制改造了近10个山塘，均取得了良好的效果。在进一步完善的基础上，资阳水利局计划在全市推广。

(4)& ldquo；以用水者协会为载体，一次讨论一个案例& rdquo绵阳模式基于。绵阳市是探索最后一条渠系的建设和管理方法以及较早成立农民用水者协会的地区之一。目前，全市已建立农民用水者协会890个，协会管理的灌溉面积达65万亩，占全市灌溉面积的20%。在绵阳市小型农田水利工程的建设和管理中，应充分发挥用水者协会的村民作用。一个案例，一次讨论& rdquo载体作用，积极引导农民直接受益于小型农田水利工程，切实推进小型农田水利工程建设。去年以来，绵阳市部分用水户协会在政府财政补贴资金的带动下，完成了大量小型农田水利工程，也有一些自发开工建设。梓潼县卧龙镇五一农渠用水户协会充分发挥核心作用。遭受严重干旱后，它通过了协会大会& ldquo一个案例，一次讨论& rdquo，人均投资5，穆平筹集50元，对所辖部分农业和毛区进行节水改造。在市县灌区管理单位的支持下，用不到一个月的时间完成了9.6公里的农业和毛渠节水改造，建成5个计量管理设施。游仙区潍城镇农民用水者协会按照集团化管理、自治组织的原则，由协会牵头。& ldquo一个案例，一次讨论& rdquo为了筹集资金和筹集劳动力，自XX年以来，镇上共开挖了35条农业和毛渠，总长度115.2公里，硬化农业运河，总长度36.2公里。都江堰人民渠二灌区涪城区金峰、新造两个农民用水户协会，动员3万多名职工，筹集资金140多万元，支持建设35公里终渠系统、24公里防渗渠、98个闸门、127个新流量测点。去年以来，涪城区开展了& ldquo一个案例，一次讨论& rdquo，集资576万元，修复3座小型水库，整治189个鱼塘，新修河道130.8公里，维护河道81.5公里。

(5)& ldquo；建立流域管理站，管理小型农田水利工程。的音乐模式。乐至县认真贯彻落实国务院《关于水利工程管理体制改革的实施意见》，积极探索中小型农田水利工程管理办法，摸索出一条以中型和重点小(ⅰ)水库为依托建立流域管理站，管理小型农田水利工程(重点是小型水库和灌区)的成功之路。乐至县的做法是:县水利局在乐至县设立中小型水库联合管理站，管理全县全部104座中小型水库。按照水库单位承担的职能和任务划分，除盘龙河等3座中型水库设有单独的管理站外，其余101座小型水库以流域或灌区为单位，依托重点小(ⅰ)型水库现有基础设施，设立12座小型水库联合管理站，管理辖区内小型水利工程和灌区。新成立的小型水库联合管理站确定为准公益性事业单位，定员100人。其中，3座中型水库定员24人，12座小型水库联合管理站定员76人，每个管理站根据任务不同人员不同。管理站实行财政定额补助和收支两条线的财务管理办法。县财政按中型水库每人每年5000元，小型水库联合管理站每人每年8000元给予定额补助。水管理单位的所有收入，除8%留作财务管理经费外，统一缴入县财政专户，其余资金支出由县水利局、水库管理站按照工资保障、安全保障、运行保障的原则和顺序提出，经县政府批准后实施，并接受财政、审计、监察部门的监督。水库管理人员养老保险由政府机关事业单位参照同类机构的保险转移办法向社会养老保险局转移。这种管理，一是理顺了管理体制，解决了过去分级管理的问题。二是强化了管理职能，解决了过去职责不清、管理不严或脱节的问题。三是明确了管理的性质。四是落实管理经费，确保水利工程日常维护，解决管理者后顾之忧。第五，加强管理单位内部管理。现有员工采用了竞争性就业、充分就业制度和双向选择，增强了他们的危机感和责任感。

二、小型农田水利工程建设和管理中的主要问题

四川南充、遂宁、资阳、绵阳等地在小型农田水利工程建设和管理方面做了大量工作，取得了显著成效，但也暴露出一些矛盾和问题。

(一)小型农田水利设施缺乏，老化失修严重，季节性和工程性缺水问题突出。四川省连续两年的干旱暴露了小型农田水利工程建设和管理中的许多问题。由于客观条件的限制，四川部分地区季节性和工程性缺水问题相当突出。比如南充市仪陇县，地处四川盆地东北部干旱走廊。多年平均降雨量为1025 mm，但8、9、10月降雨量占全年的60%，而在需水量高峰4、5月，降雨量仅占全年的18%；截至XX年底，全县共有水利工程9573余项，其中小型、微型水利设施9457项，总蓄水量不足1亿立方米，仅占年平均径流量的4.2%，大量径流白白流走。由于水利工程短缺，库容较弱，全县有效灌溉面积只有38万亩，保障灌溉面积只有20万亩，分别占耕地总面积的30%和20%。现有的小型农田水利工程大多建于20世纪60年代和70年代，相当一部分是同时规划、设计和建设的& ldquo三边& rdquo项目已运营四五十年，但先天不足，维护设施跟不上，导致项目老化、退化、失修，效益损失。根据遂宁、资阳反映的情况，小灌区渠系用水系数在0.3∽0.4之间，水的有效利用率不到40%。资阳乐至县龙开掌水库是典型。水库建于1971年，总库容320万立方米，设计灌溉面积2300亩。原有配套渠道42公里，其中自流31公里，提灌11公里，实现灌溉面积2300亩。目前灌区的现状是:到目前为止，重力通道中离排水隧道只有一公里可以通水，离提水灌溉通道只有四公里，实际灌溉面积不足500亩，由此可见老化退化的程度。

(二)群众劳动力投入不足，严重影响农田水利工程建设和管理。农村取消& ldquo两份工作。今后对群众外出打工没有强制约束。此外，农业的比较效益逐渐下降，农村劳动力外出经商更为普遍。据遂宁市船山区介绍，部分村外出打工男女的青壮劳动力几乎达到100%，即便是办丧事也很难找到青壮劳动力。在大多数村庄，外出工作的人数占总劳动力的三分之二。留在家里的年轻力壮的劳动者，大多也有自己的商业项目，真正从事农业的很少。由于农村人口大量外出，农田水利基础设施建设在四川一些地方，尤其是经济落后的丘陵地区，已经成为一句空话。很多地方农田水利基本建设停滞不前，原有工程因未及时修复而受损严重。

(3)产权制度改革不规范导致的问题开始显现，不同程度地影响了小型农田水利工程的管理。调查发现，部分小型农田水利工程租赁、承包、拍卖后，由于合同条款不全，对业主缺乏必要的限制措施，操作程序不规范。有的不管项目管理质量如何，就把他们卖了收钱；有的业主只注重经营管理，不注重项目管理；有的业主不履行合同义务甚至违约抛弃；其他项目的不合理应用造成了水污染，引发了许多新的矛盾和问题。比如南充市仪陇县有两座小型ⅰ型水库，合同中没有规定业主不能从事肥水养鱼，造成水库水污染，引起当地群众强烈不满，政府要付出很大代价才能赎回。遂宁、资阳、绵阳等地也反映出，部分企业主只关心养鱼，不考虑浇地；有的人把水库当成自己的，干旱越多需要的水越少，背离了改革的目的。群众对此意见很大，甚至引起请愿。

(4)基层水利管理单位能力建设薄弱，亟待加强。由于乡镇机构改革，乡镇水利站已合并为农业综合服务中心。过去大部分小型水库灌区由乡镇水利站管理，现在只有一两个同志负责水利工作，业务不固定，很难管理大范围的小型农田水利工程。以前雇佣的临时管理人员，大部分因为工资不够回家了，还有相当一部分小型水利工程无人问津。

三、一些启示和建议

四川南充、遂宁、资阳、绵阳等地在小型农田水利设施建设和管理方面的一些做法，特别是中央政府对小型农田水利工程建设专项资金的落实，给今后工作以启示。(1)仔细选择项目区域。小型农田水利工程建设专项资金试点要选择群众要求迫切、积极性高的村。项目应与人们的生活和生产密切相关，迫切需要改造或建设。只有这样，群众的积极性才能最高。②所选项目区基层队伍专业性强，战斗力强。乡镇党委政府要高度重视，两个村委会的班子要团结谋事，群众威信高，能团结号召群众办实事。四川各地的情况表明，实施得好的项目都是战斗力强的基层领导。③因地制宜，科学选择施工方案。选择的施工方案既省钱又有用。④要求严格的项目建设管理。小型农田水利试点项目虽然投资小、规模小，但直接关系到群众的切身利益，可能会挫伤群众的积极性。加强项目管理，积极推行主体工程招标制、材料设备集中采购制、资金报账制等有效管理措施。⑤加强技术指导和服务。⑥整合农业综合开发资金、水土保持资金等支农资金，充分发挥规模效益。

为进一步推进小型农田水利设施建设和管理，现提出以下建议:

1.进一步加大对小型农田水利工程的投入。小型农田水利工程老化失修、效益衰减严重的主要原因是投资不足。就四川省而言，XX小型农田水利工程建设资金为3501.45万元，其中中央540万元，省政府880万元，市政府160万元，县及县以下509.31万元，群众1421.14万元。如果这些资金平均分配到184个县市，一个县市不到20万元；如果平均分值分配到每个小型农田水利工程或小型水库灌区，则在60元和8000元以内(截止XX年底，四川省小型农田水利工程627792个，其中小型水库灌区4856个)。农村基础设施建设和城市基础设施建设一样，是政府的重要职责。也许它不仅会影响新农村建设的进程，还会影响社会主义和谐社会的建设。从目前的情况来看，政府对城市基础设施建设的投入仍然远远大于对农村基础设施建设的投入，重城市轻农村的现象依然存在。各级政府必须将包括小型农田水利工程在内的农村基础设施纳入国民经济和社会发展计划，并增加投资。就农村水利基础设施而言，当务之急是稳步增加大中型灌区续建节水改造配套设施和人民饮水安全资金，同时尽快扩大中央小型农田水利工程建设专项资金规模，引导和带动各级地方政府和受益农民投资，加快小型农田水利设施建设步伐。

2.进一步深化和完善农村水利改革。一是针对小型农田水利工程产权制度改革的新情况、新问题，在广泛吸收地方小型农田水利工程产权制度改革经验和做法的基础上，尽快制定国家指导意见，推动小型农田水利工程产权制度改革健康深入发展。二是着力构建和完善农民用水者协会内部管理机制，以行政区域或水利工程为单位，通过重组、改革、改革和完善基层水利队伍，推动农民用水者协会不断建立和发展，加快大、中、小灌区管理体制改革。第三，深化农村水利改革。目前，农村出现了大量劳动力外出打工、农民要求水利工程补偿、群众要求水利政务公开等一系列新情况、新问题。迫切需要加强政策研究和制度建设，通过深化农村水利改革、培育模式和示范，逐步解决农村水利发展过程中的热点和难点问题。

3.加强基层水利工程管理单位自身能力建设。基层水利工程管理单位自身能力建设是农村水利工作的重要内容。今后，农村水利建设要改变过去只注重工程建设而忽视自身建设的做法。基层水管理单位的工程建设和自身能力建设应当同时审批、同时施工、同时验收。要进一步调整农村水利资金支出结构，允许部分资金用于管理单位自身能力建设，包括管理手段、信息网络和办公条件，不断提高基层水利管理单位服务经济社会的能力和水平。

4.加快农田水利立法，从根本上改变小型农田水利设施管理薄弱的状况。目前，有许多与水有关的法律法规，但没有一部针对农田水利工程的建设和管理。尽快制定和颁布农田水利条例，明确各级政府、社会团体和群众的责任，建立保障农田水利建设管理的投资机制，建立适应社会主义市场经济要求的管理体制和运行机制，依法建设、管理和使用农田水利工程设施，已成为当务之急。