全市事业单位改革调研报告
前几天，湖北省荆门市组织举办了专题调研班，围绕事业单位改革进行了认真调研，全面总结了近年来的改革情况，深入相关县市和部分事业单位掌握第一手资料，分析研究了相关问题。情况如下:
一，城市机构的现状
1.机构情况。这座城市总共建立了1800个公共机构。按等级划分，市级373个，占20.7%；县(市、区)1376个，占76.5%；乡(镇)51个，占2.8%。按资金形态划分，全额拨款1226项，占68.1%；余额分配192项，占10.7%；自收自支382人，占21.2%。也参考155公务员管理单位。
2.编译情况。全市共批准53，564家机构。按等级划分，市级11983人，占22.4%；县(市、区)级40721人，占76.0%；乡(镇)级860个，占1.6%。按资金形式，全额拨款35512人，占66.3%；余额分配9699，占18.1%；自撑8353，占15.6%。也参考1594公务员管理单位。
3.准备工作人员的情况。全市事业单位工作人员52851人。按等级划分，市级11983人，占22.7%；县(市、区)级40021人，占75.7%；乡(镇)级847人，占1.6%。按资金形式，全额拨款34019人，占64.4%；平衡配置9399人，占17.8%；自收自支9433人，占17.8%。也参考1548公务员管理单位。
4.退休人员的情况。全市事业单位退休人员15536人。按等级划分，市级2797人，占18.0%；县(市、区)级12489人，占80.4%；乡(镇)级250人，占1.6%。按资金形式，全额拨款10177人，占65.5%；平衡配置3055人，占19.7%；自收自支2304人，占14.8%。还提到了492个公务员管理单位。
二，近年来事业单位的改革
(一)全面开展乡镇机构改革。
1、改革进程。从XX年10月到XX年底，荆门对乡镇机构进行了两次改革。
第一次改革始于XX年10月，结束于XX年6月。这次改革的主要内容是整合乡镇& ldquo七站八站& rdquo合并成5 & mdash七事业单位(服务中心)、清产核资、清理和退养临时空缺人员。这是一次不彻底的改革，但在一定程度上增强了基层干部的心理承受能力，营造了氛围，为下一轮改革创造了条件。
第二次改革始于XX年初，基本结束于XX年底。主要思路是改革乡镇机构& ldquo用钱养人& rdquo旧制度，建立& ldquo用钱养东西& rdquo新系统。主要内容包括两个方面:一是乡镇事业单位实施现状；两次闭关，两次建设，促进闭关发展。。也就是说，除了财政办和经济管理站合并保留外，原乡镇直属事业单位退出了事业单位管理序列的编制，人员退出了财政供养序列，身份转变为社会人；建立全员社会养老保险制度，建立农村公益服务新机制。二是规范在乡镇设立县级推广机构。乡镇原有的土地、交通、林业等单位由县级相应机构延长驻扎，原则上实行区域设置，精简人员，定员定岗。全市乡镇机构改革涉及5个县市，57个乡镇(街道)，906个机构，其中182个延伸派驻。通过改革，依法撤销机构724个，新增企业、中介组织等经济实体324个；乡镇事业单位11800名干部职工全部要分流，其中9164人自愿更换身份。在此过程中，荆门市积极解决难题，实现了各单位改制、全员更换身份、全员分流、全员买断、全员投保、全员竞岗，得到了各级的高度认可。其中，景山县探索并实施了& ldquo县级统筹，镇级统一预防，防治分离& rdquo回良玉副总理肯定了畜禽防疫方法；景山模式& rdquo。
2.主要做法。
首先是打破& ldquo减少人员、物品和费用& rdquo树立观念，创新管理体制和运行机制。除了保留财务室，延长派驻机构外，撤销乡镇机构，买断人员，整个体制转型。其最初的行政职能被纳入政府。三个办公室& rdquo公共和公益服务职能由政府承担，经营职能走向市场。
第二，紧跟管理体制和运行机制的变化，建立新型农村公益事业服务体系。根据& other经营性服务市场化运作，政府承担的公益性服务& rdquo大意，拿& ldquo政府出资招标，公开竞选主体，农民签署议案审批，县乡共担责任& rdquo运作模式，积极探索农村公共服务新机制。公益服务的发展有三种形式:政府购买，公益服务由政府以合同的形式从社会组织购买；以定岗招聘制度的形式，确定公共服务岗位，由县级主管部门或乡镇政府聘用人员，实行动态管理；以派驻形式，县级主管部门向乡镇或地区派出服务机构和人员。
第三，以人为本，情感运作，解决人员分流困难。坚持& ldquo无情的改革，情感的运作& rdquo，在与改革目标密切相关的解除劳动关系、养老保险、安置补偿等关键环节充分照顾群众利益。在解除劳动关系的过程中，我们应该以规范和严格的程序为基础。关于养老保险，坚持& ldquo分清对象，确定标准，签订协议，分期付款& rdquo原则，实行全额保险。在安置补偿方面，实行货币补偿、存量资产补偿、政府补偿、分期分批补偿，确保所有员工得到到位补偿。
第四，政府要买单，解决改革成本。全市乡镇机构改革分流1.18万人，共缴纳社会养老保险、安置补偿和债务4.62亿元，平均每个乡镇810万元。市、县、乡三级扩大了资金来源。然而，处置现有资产、收取债权、寻求先行转移支付和向省里借款等措施仍然不能解决问题，因此政府采取了“包底”的方法。景山县被撤销机构的债务共计6300万元，全部由县、乡各级政府负担；多多区乡镇(街道)机构共欠养老保险167.66万元，其中区财政缴纳76.29万元。
(二)稳步推进市县机构改革。
按照试点先行、分步推进的原则，每年选择部分机构进行改革试点，并逐步探索和总结经验。在改革中，以改善结构、减轻负担、增强活力为立足点，进行了多种形式的改革，如整合职能、重组机构、改造整个系统、分流人员、重新界定等。
第一，精简机构，提升& ldquo瘦身& rdquo。景山县大幅度进行县级机构改革，将211个县级机构调整为129个，精简39%；人员编制从3423人减少到1372人，减少60%；实际人数从3989人减少到1372人，减少了65.6%。
二是改变输入通道& ldquo减轻负担& rdquo。对于运营功能较强的机构，或者将资金形式从财政拨款改为自收自支，或者整体重组，既能把机构推向市场，又能有效减轻财政负担。仅在XX年前，市政府就从财政支持中撤出了146名在职人员。
三是加强管理，促进& ldquo轨道& rdquo。在改革的同时，加强对事业单位的监督管理，督促其按照规定的业务范围开展活动，规范其社会行为。市政府处理了59家长期未取得法人资格、开展超出业务范围活动的机构。
(三)积极探索事业单位企业化改革。
一是以商业服务机构改革为突破口，逐步推进企业转型。考虑到荆门市政务与企业的矛盾相当突出，而且改革开放以来，国有企业改革积累的实践经验相对丰富，所以荆门市选择了经营性服务机构作为改革的突破口。XX年以来，荆门市对22家经营服务机构进行了改革试点，将原机构整体改制为企业，并在工商行政管理部门登记注册；取消原机构法人资格，收回该机构法人登记证书；恢复原有机构851个；原事业单位844名在职职工由单位职工转为社会职工，解除人事劳动关系，实行一次性经济补偿安置。
第二，以产权制度改革为核心，建立多元化的社会事业投资机制。荆门市通过国有资产产权置换，将单位资产出售给内部职工，改造为股份制企业，尽可能实现国有资本的整体退出。比如原荆门市东宝区物资局，原荆门市东宝区经济合作办公室，都由事业单位转为企业，在职人员也由单位人员转为企业人员。其固定资产以计价方式出售给内部员工，扣除在职人员未缴纳的养老保险、医疗保险、住房公积金和一次性经济补偿金，折算成内部员工股份份额。原机构债务划入新成立的荆门东宝物资总公司和荆门东宝经济协会总公司。
三是着力完善社会保障体系，妥善处理员工人事关系。荆门市在事业单位转制过程中，一般遵循& ldquo老年人的老办法和新人的新办法& rdquo处理各类人员的社会保险关系。企业改制前的职工以& ldquo老年人的老办法& rdquo，继续享受事业单位退休人员的待遇标准，由社会保险经办机构负责发放。企业变更后进入的人员以& ldquo新人新方法& rdquo，对企业职工实行基本养老保险待遇。荆门市XX乡镇综合配套改革实施后，按照《省人民政府关于全面推进乡镇事业单位基本养老保险制度改革的通知》(鄂法正[XX]28号)精神，采取企业、服务机构职工与乡镇事业单位对比参加养老保险，实行五年过渡期，缓解了事业单位与企业养老保险待遇差异。此外，企业改制后原单位职工统一办理了人事关系解除和劳动合同签订手续，并给予一次性经济补偿。
第四，事业单位国有资产变现是减轻财政负担的主要手段。据调查，荆门市把盘活服务机构国有资产存量作为筹集改革资金的主要途径。事业单位改革的费用，应当从被改革单位的净资产或者资产变现收入(包括国有土地和房产)中扣除。比如荆门畜牧场以800万元的价格出售原单位土地，变现资产用于单位转制为企业，缴纳职工养老保险、基本医疗保险和住房公积金，兑现一次性经济补偿金，清偿欠单位债务，既实现了单位向企业的平稳过渡，又不增加财务负担。
三、取得的主要成果
首先，组织结构已经精简。通过将不同类型的机构转化为企业，进行调整和合并，机构和人员配置得到了一定程度的精简。以荆门市级事业单位为例，15家经营服务机构转制为企业后，共核销经营机构792家；有35家机构难以正常经营，共核销875项业务；将22个职能相近的机构合并为8个，减少14个机构。随着改革的逐步实施，一些机构将转变为企业，人员的身份将从机构员工转变为企业员工，一些机构和人员编制可以相应注销。
二是政府职能转变。通过实施事业单位分类改革，一些行使行政管理职能和行政执法职能的事业单位转变为参照公务员管理单位，一些从事生产经营活动的事业单位转变为企业，一些从事社会福利活动的事业单位与行政机关脱钩，成为独立的法人实体，基本明确了政事、政企、企企关系，使政府从直接办事业的繁琐事务中解脱出来。集中力量进行社会事业的发展规划和监督管理，集中财力用于基础教育、基本医疗等基本公共服务，初步解决政府职能& ldquo缺勤& rdquo和& other越位& rdquo问题。
第三，员工获得福利。一些具有技术专长和管理专长的事业单位在职人员，受到其职能和个人的限制& ldquo符晓是安全的。思想的枷锁已经存在很久了。不求有功，但求无过。这一天。通过事业单位转制为企业，这些工作人员最终走出了事业单位的序列，成为真正意义上的专业技术人才，充分发挥了各自领域的专长和才能，取得了良好的经济效益。在调查中，这样的人无话可说。比如荆门畜牧场原职工黄华，花近百万元购买种猪场经营权，刻苦学习猪饲料改良技术和养猪技术，年收入30多万元。
四、主要问题及几点建议
第一，事业单位分类模糊。根据XX年中央制定的《事业单位分类及相关改革试点方案(征求意见稿)》提出的改革思路，根据事业单位的职能和特点，将事业单位分为行政性、公益性和经营性服务。但是对于哪些机构归入哪一类并没有统一的标准，只是原则上分类。事业单位和行政机关履行的职能仍然存在政事不分、职责不清、部门之间职能重叠的现象，难以准确界定事业单位的类别。这样很容易造成具体划分单位之间不一致，导致同一性质的事业单位在不同地方被划分为不同类型的事业单位。
二是行政机构总数突破。目前，中央和省政府对行政机构的设置和行政编制的核定都做了严格的规定。但按照事业单位分类改革的要求，将部分行政事业单位转为行政事业单位或整合为行政事业单位，一定会突破行政事业单位编制总量和行政编制核定。与此同时，行政机构的人员将变为行政人员，行政人员超编现象将大大出现。
第三，改革成本准备金差异较大。由于行业和部门的特点不同，有的单位根据职能不同，储备一定数量的国有资产，有的单位基本没有国有资产。在事业单位分类改革中，要有足够的改革成本来保证事业单位和服务机构的转型，没有国有资产的事业单位很难推进转型。储备国有资产的机构也要为实现国有资产找到合理的处置方式。如果不充分考虑原事业单位拥有的各种资产，必然会造成国有资产的流失。
第四，配套改革政策不能继续。事业单位分类改革是一项非常复杂的系统工程，关系到经济发展和社会稳定的大局，涉及到事业单位广大职工的切身利益。如果在改革过程中没有建立完善的养老保险、医疗保险、人员分流安置等配套政策，广大职工的切身利益将得不到社会的保障，必然会影响社会稳定的大局，使改革难以实现预期目标。
鉴于上述问题，我们建议:
1.合理划分事业单位类型。因为同一个职能的经营活动既可以由政府进行，也可以由市场进行，所以同一机构往往从事两种或两种以上不同职能的经营活动。此外，人们对政府和市场的分工有不同的理解。在实践中，很容易导致性质相同的机构被分为不同的类型，从而导致改革政策的不统一。为了避免上述现象，建议中央和省级政府在总结各地实际经验和问题的基础上，进一步研究制定事业单位分类实施细则，进一步细化现有分类标准，将部分分类不一致的事业单位统一归类为一类。同时要建立规范的事业单位分类审批程序，避免事业单位与政府讨价还价、随意确定事业单位类型的行为。
2.制定统一的配套改革政策。事业单位分类改革不仅要有细致的实施方案和细则，还要有一套配套的改革政策来保障。改革前要依法制定配套的人事、财政、社保等政策文件。一是要研究相关社会保障政策，建立健全事业单位养老保险制度，进一步完善工作人员在行政机关、事业单位和企业之间流动时社会保险关系的转移接续方式，切实解决事业单位职工养老保险、医疗保险和住房公积金的后顾之忧；二是要出台竞争上岗、鼓励自谋职业、提前退休、一次性经济补偿等人员安置政策，疏通出口，妥善解决人员分流安置问题。第三，建立财政投入和国有资产转让制度，完善财政投入机制，保障改革成本，妥善处理事业单位合并后的资产负债问题。
3.变现资产减轻财务压力。事业单位分类改革过程中，要付出大量改革成本，做好退休职工社会保障待遇与分流人员安置的衔接，妥善处理原事业单位的债权债务关系。如果全部用新预算的手段解决，地方财政承受不了，一定要大做文章，盘活国有资产存量。在规范国有资产处置程序、防止国有资产流失的前提下，允许在有条件的地方出售、变现事业单位国有资产，或者以公开招标方式出租、拍卖经营权。资产处置收益统一上缴财政专户，主要用于支付事业单位改革的各项费用，尽量减少新增财政支出。同时，地方政府要平衡行业和部门之间的资产，将单位的部分剩余资产转移到无资产或资产缺口较大的单位，以减轻地方政府的压力。
4.因地制宜地组织实施改革。近年来，事业单位改革基本上是行业推动，一些地方从本地实际情况出发，进行了从整体上推进事业单位分类改革的实践探索。但由于缺乏全省事业单位分类改革的总体规划，各地改革进度不一，具体做法也不尽相同。下一步，要在充分总结各地改革经验教训的基础上，按照统一灵活、新旧政策衔接的原则，研究制定全省事业单位改革的总体规划和各项配套政策，统一事业单位分类标准，统一国有资产处置和改革成本的筹集办法，统一人员分流、社会保障、人员分配、财政投入等配套政策。
5.理顺事业单位管理体制。事业单位分类改革完成后，要进一步理顺和完善事业单位管理体制，逐步实行& ldquo管理与经营分离& rdquo，政府职能部门与事业单位职能分离，政府职能部门与所属事业单位脱钩，政府主管部门不再直接参与事业单位人力、财力、物力的具体管理，只依法承担本系统事业单位的行业监管，事业单位集中力量做好公共服务，避免政事不分、职责不清、职能重叠的现象，巩固分类改革成果。被改制企业的单位和职工按照市场经济规律进行活动，原主管部门不应干预其经营活动，使其完全脱钩。