实施和完善领导干部辞职制度的实践与思考

实行领导干部辞职制度是深化干部人事制度改革的重要组成部分，对于建立能上能下的干部管理机制，促进领导班子勤政廉政建设，增强领导干部的责任感、进取心和自律性具有重要意义。XX以来，我县积极探索领导干部辞职制度，取得了一定成效。截至目前，已有7名领导干部辞职，28名领导干部被扣分(我们规定三年内扣7分者必须辞职)，在干部群众中引起了很大反响。

一、主要做法(1)制定标准，使实行辞职制有客观依据，而实行领导干部辞职制，首先要制定客观标准。因此，在XX年，我县制定并颁布了《领导干部免职、辞职、降职制度暂行规定》，规定领导干部在思想政治素质、工作能力、党风廉政建设、社会公认、身体健康等五个方面有25种情况之一的，应当辞职。在采取定性与定量相结合、普遍性与特殊性相结合、细化确定辞职标准、明确辞职情节的同时，我们还引入了辞职扣分的办法，规定有23种轻微违纪行为的领导干部按规定等次扣1-3分，三年内累计7分的领导干部应辞职。(二)做好环节，使辞职制度能够科学规范地实施，辞职制度具有较强的政策性和敏感性。在具体操作过程中，要利用好以下五个环节。第一，要做好事实的查证工作。对于打算辞职或扣分的，要反复听取情况，认真区分集体责任和个人责任，主观原因和客观原因，增强真实性和准确性。二是做好准备。在核实的基础上，通过核查小组、组织部部务会议、县委书记办公会议，逐步酝酿出拟辞职对象或拟扣款对象。第三是做好决策。根据酝酿情况，列出辞职或扣分的对象及理由，提交县委常委会讨论决定。讨论中，县委常委会充分发扬民主，形成了比较一致的意见后，作出了决定。第四，好好对话。机构做出决定后，部领导会和辞职人员谈话或逐一扣分。在谈话中对干部做出客观公正的评价，既肯定了他们的成绩，也指出了他们的不足；它不仅鼓励干部，而且减轻他们的负面情绪。第五，要做好跟踪管理。建立回访制度，形成相关档案。部领导定期与辞职或扣分者谈话，了解其内心想法，做好教育改进工作；辞职对象或扣减对象所在党组织认真配合思想工作，及时报告有关情况；在干部考核中，重点对辞职或被扣对象的整改情况进行考核。(3)拓展渠道为离职制度的实施提供多种渠道为了保证离职制度的实施，我们非常重视拓展信息收集渠道。一、做好年度、中期、期末考核。去年，我县先后制定颁布了乡镇、街道、县级政府部门领导班子及其成员绩效考核办法，初步建立了科学的考核体系。与此同时，我们还建立了领导干部述职述廉制度。结合年度、中期、期末考核，领导班子及其成员要在考核会上进行工作汇报和廉洁评议，广大干部群众要进行民主评议。二是平时从干部监督管理中查找相关情况。比如通过核实群众的电话和来信来访，发现领导干部存在的问题。第三，建立和完善干部监督的相关配套制度。建立干部监督和联系通报制度，定期召开会议，互相通报情况。要做好领导干部经济责任审计工作，实行领导干部离任经济交接制度，完善领导干部经济责任审计评估制度，加强审计结果应用。建立巡视工作制度，加强对领导班子及其成员特别是党政主要领导的监督。

二.存在的问题我县实行的领导干部辞职制度，对进一步建立和完善领导干部正常退出机制，解决干部“能力”问题，加强干部监督管理，优化干部资源配置起到了积极作用。在实践中，我们也发现了一些问题，需要以后认真研究和解决。(一)部分干部群众的思想观念还存在偏差。实行辞职制的理想条件是，领导干部有强烈的自我意识，出现错误时感到自责，主动辞职。但由于我国经历了漫长的封建社会，官本位意识深入人心，官升官荣、官贬官辱的旧观念仍有很大市场。很多人往往把职务的升降和权力的大小作为衡量干部成功与否的标志，有些人甚至对辞职的干部特别尊重。领导干部辞职后，经常会遇到岗位待遇下降等问题。考虑到这个现实，一些领导干部不想辞职。群众的思想意识在一定程度上制约了辞职制度的实施，领导干部的思想认识直接影响个人的辞职行为。应该说，经过近几年的干部人事制度改革，领导干部的“官本位”观念发生了变化，大部分领导干部在思想上理解并认同辞职制。但是，一旦改革真的落到自己身上，很多领导干部还是有想法的。有人认为“我努力了很多年，但是努力了没有任何功劳，还在被人操作”。正因为如此，一些干部很难从容辞职。目前绝大多数辞职都是辞职者在组织的引导和外部压力的推动下提出的。(二)辞职申请和认定标准有待进一步完善。辞职是一项重要的干部监督管理制度。从其内在要求来看，需要制定完善的各种离职类型的具体应用和识别标准。原因如下:一是有利于组织(人事)部门准确识别领导干部的相关行为，并做出适当处理，避免问责过程中出现失职、渎职的情况。二是有利于领导干部自我管理和自我评价。制定辞职的适用情况和认定标准，在一定程度上可以促进领导干部履行职责和自尊。事后，领导干部可以对失职行为进行“坐实”，进行合理的自我评价，形成“不辞职”的心理准备，从而在一定程度上减少阻力。第三，有利于群众对领导干部的行为进行监督和评价，形成舆论力量，促进领导干部的辞职和退出。从各地目前的实践来看，辞职制度的适用情况和认定标准仍然存在一些不完善之处。主要体现在以下两个方面:一是自愿离职和有序离职的内涵和外延不明确，实践中不易区分彼此的适用情况。大部分地方都列举了各种自愿离职或辞职的情况，但没有进一步明确自愿离职和辞职的内涵和外延。比如，自愿离职中有哪些「个人原因或其他原因」的原因，有序离职中有哪些「不再适合」的方面？第二，定性标准在实践中难以把握。比如什么样的损失可以称之为“重大损失”？什么样的影响才算“坏影响”？在实践中很难把握领导干部进退的定性标准。(3)支撑体系不够完善。从某种程度上来说，现在实行的辞职制度更像是组织(人事)部门领导的问责制，辞职行为大多是在必要的情况下由辞职者做出的。这就需要我们不断加强各种配套制度的建设，但是现有的配套制度并不完善，在一定程度上影响了离职制度的有效性。一是岗位职责和考核机制有待完善。我国还缺乏明确具体的职权分类体系，上下双方，尤其是上下双方的职权界限模糊，难以追究责任。现有的评价机制不能全面、公正、客观地反映干部的履职情况，使组织难以确定其是否适合目前的岗位。二是领导干部辞职后的安置有待改善。对于主动辞职、引咎辞职、责令辞职的领导干部，存在重新安排的问题。领导干部辞职的原因和犯错误的主客观条件不同，要考虑的因素很多。如何分清情况，做好安置工作，是推行离职制度过程中需要解决的重要问题之一。第三，舆论监督渠道不够畅通。在领导干部仍然缺乏自愿辞职意识的情况下，推进辞职制度，需要加强舆论监督，追究责任人责任，促进领导干部辞职和退出。目前，由于群众对领导干部履行职责不太了解，很难形成强大的舆论力量。关于完善辞职制度的几点思考实行领导干部辞职制度涉及干部考核、教育、监督管理等各个方面。在一个方面单独前进，往往事半功倍。只有整体联动才能取得好的效果。(一)做好思想工作，为辞职制度的实施提供良好的氛围，转变干部群众的思想观念对辞职制度的顺利实施至关重要。要努力加强思想工作，努力消除制约辞职制度实施的思想障碍。第一，深入细致地做好思想政治工作。在目前的社会环境下，引咎辞职、被勒令辞职的领导干部，一般都会有心理落差。所以，引咎辞职、被勒令辞职的领导干部，要做好思想工作，做得深入细致。党委领导或组织部门负责人要与他们谈话，实事求是地指出他们的缺点和问题，提出努力的方向，教育和指导辞职人员总结经验教训，放下负担，振奋精神。到了新单位，单位领导要交心交流，消除思想顾虑，大胆工作。二是提高领导干部的政治道德水平。能否主动辞职，取决于领导干部的政治道德修养。要加强领导干部的职业道德和思想作风建设，不断提高自身的政治道德素质，逐步将外部力量驱动的辞职行为转变为内部政治理念驱动的自觉行为，使其在工作中犯严重错误、严重损害人民利益时，能够主动进行自我调查、辞职赔罪，赢得人民信任。三是加强舆论宣传工作，更新群众思想观念。要加强社会主义民主政治建设，消除传统文化中特权思想的残余，淡化人民的官本位意识。同时，要加强宣传，引导群众以更加宽容的眼光看待干部的进退，为辞职者提供宽松的社会环境。(2)完善适用条件和标准辞职制度是我国干部人事制度改革过程中的新生事物，目前还处于探索和完善阶段。我们认为，要完善和丰富辞职的适用情况和认定标准，应贯彻党管干部、群众公认的原则，遵循中央颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》的精神，与现行干部人事制度衔接，使之科学、可操作。1、适当放宽自愿辞职的申请。我们认为，自愿辞职的适用范围应该更广而不是更窄。这是基于以下考虑:目前的辞职制度刚刚起步，领导干部也需要一个接受和适应辞职的过程。相对来说，自愿辞职比较体面，容易被辞职者接受，可以减少干部“下去”的阻力。根据省委组织部关于建立XX干部正常退出机制的问卷调查结果，在选择退休、自愿辞职等15种干部正常退出方式的重要性时，选择自愿辞职的人数最多，占55.4%。如果将主动辞职的适用范围界定适当放宽，开放度更大，更多不愿意在现岗位工作或不适应现岗位工作的领导干部可以顺利退出，领导干部的输出可以疏通。这与辞职制度的功能定位“推动领导干部能上能下”是一致的。因此，我们认为，有下列情形之一的领导干部可以自愿辞职: (一)因个人健康原因不能适应当前岗位的；(2)由于个人事业的另一次发展，不愿意继续在目前的岗位上工作:(3)个人认为人格、道德、名誉与目前的岗位不匹配；(4)认为个人工作能力不够好；(5)因为工作中的很多小错误，个人认为不适合现在的岗位；(6)其他原因。2、区分自愿辞职和责令辞职。自愿辞职的适用范围适当放宽后，很容易与引咎辞职、责令辞职相混淆。所以在实践中要把握好“度”，分清两者的界限。通过分析归纳，我们认为以“不良后果的严重程度”为标准可以区分两者的界限。“不利后果”包括政治损失和物质经济损失。政治损失是指引起强烈公愤，导致人民群众对党和政府的信任度下降或造成不稳定因素影响正常社会秩序；物质和经济损失是指财产损失和人员伤亡。比如领导干部因个人道德“瑕疵”或者工作失误主动辞职，情节较轻的，应该允许。情节严重，社会反响强烈，甚至引起群众对立情绪的，不能网开一面。他们必须通过引咎辞职或责令辞职来辞去目前的职务，并承担起化解和疏导群众不满和恢复影响的责任。3.明确引咎辞职和责令辞职的适用情况。从《党政领导干部辞职暂行规定》所列的定义和八种情况来看，引咎辞职主要适用于三种情况:一是工作中出现严重失误，由于客观条件的影响和自身能力水平的制约，导致领导干部造成重大损失或不良影响；二是工作严重失职，领导干部不负责任，不履行或不当履行职责，造成重大损失或不良影响的；第三，对重大事故负有主要领导责任。责令辞职主要适用于两种情况:一是领导干部要辞职不辞职；二是不再适合任职的任免机关。我们认为，决定领导干部是否适合任职的依据，是他们是否符合党的领导干部的基本要求。因此，在制定责令辞职的适用情形时，应以“政治可靠、工作能力强、作风硬朗”作为评价领导干部是否适合任职的根本标准。因此，有下列情形之一的，应当责令领导干部辞职: (一)组织观念淡薄，在领导班子中造成无原则纠纷，严重影响班子团结，经教育仍不改正的；(二)对上级的决定执行不力，导致一些正确的决定没有在规定的期限内执行，严重影响整体工作的；(三)面对紧急危险任务，涉及人民生命财产安全时，畏缩逃跑的；(4)工作能力差，年度工作目标无法完成；(五)工作作风存在严重问题，在群众中反映不良的；(六)严重违反社会公德或者与领导干部身份不符，对群众影响较大的；(七)被诫勉干部在诫勉期满后没有明显好转或者一年内被诫勉两次的；(八)因自身原因受到党的严重警告或者行政记大过处分的；(九)有其他应当引咎辞职的情形的；(10)应该引咎辞职而不申请辞职。4.探索和完善认证标准。丰富和完善认证标准是实施离职制度的重点和难点。我们可以尝试采用以下方法使定性标准适度合理，易于操作:(1)制定科学合理的定量标准。对于“重大损失、巨额损失”等量化认定标准，可以在统计分析和广泛征求干部群众意见的基础上，确定“重大损失、巨额损失”的“数额和伤亡”具体标准。为了体现“从严治党、从严治政”的要求，我们认为，以引咎辞职确定的“重大损失和巨额损失”的认定标准，应当比纪检(监察)和司法部门更严格。对于“不良影响”等不可量化的定性标准，可以寻找有代表性的、因果关系程度较大的间接标准来衡量。比如“是否有群众静坐、围攻、越级上访或群众冲突”、“是否被国家和省级媒体曝光”、“是否被上级作为典型负面报道”、“是否有NPC代表和CPPCC委员提问”等事件。(2)实行扣分制。总的来说，领导干部严重失职的现象毕竟很少，更多地表现为日常工作和生活中的失误。领导干部有轻微违规行为的，按规定的等次定量扣分。如果他们在一定时间内达到一定分数，就必须辞职。由于扣分制度侧重于领导干部的日常表现，注重数量的积累，可以为组织部确定领导干部是否适合任职提供直观的依据，使那些“不犯大错误，不断犯小错误”，成绩平平的干部顺利退出。(3)整体跟进，为离职制度的实施提供制度支持。建立和完善领导干部岗位职责标准体系和科学评价机制，是确定职责归属和大小的前提和基础，也是判断领导干部是否适合当前岗位的重要依据。我们认为，要从以下三个方面着手，建立和完善领导干部岗位职责标准体系和科学评价机制:(1)明确部门关系。要以深化机构改革为契机，明确各部门职责，合理授权，防止职能重叠、多头管理、权责脱节。(2)完善内部岗位责任制。根据各单位的工作职能，按照权责一致、分级管理的原则，从“指挥部署、落实好、运行好、处理好”三个层次进行分解，明确单位内主要领导岗位、副领导岗位和一般干部岗位的权责范围、工作内容和工作绩效，建立层次分明、上下衔接、界限分明的责任标准体系。(3)探索领导干部工作失误和行为失误的月度记录方法。每月月底，单位主要领导对本单位领导班子成员影响本单位工作和形象的行为过错进行简要如实记录，上级分管领导对分管单位主要领导进行记录。组织(人事)部门要结合年度、中期、期末考核，对领导干部的过错行为进行核实认定，并与扣分制度一并实施，使不适合当前岗位的干部能够令人信服地“下去”。2、做好干部辞职的善后工作。做好辞职人员的善后工作，直接关系到辞职人员的政治经济利益，关系到辞职制度能否顺利实施。对于领导干部离职后的安排，我们认为，首先要区分不同的离职类型，做出原则性规定:领导干部自愿离职，在一定时间后辞职(如我们县规定自愿离职是四周年，离职是六周年)，可以根据情况保留原职级待遇，年度考核不一定评为优秀；被勒令辞职的领导干部，应该给予较低的工作安排。领导干部引咎辞职或被责令辞职构成违纪违法的，根据纪检监察部门的结论，减轻或免除其相应级别和职责。辞职后在新岗位工作一年以上，成绩突出，符合晋升任用条件的，可以重新晋升担任领导职务。其次，要具体分析同一个辞职类型，避免“一刀切”，在安排上力求公平公正。首先要看结果，分清责任类型，损失大小，影响的严重程度，分清过错的严重程度。第二，要看过程，分清行为性质。分析造成重大损失的原因是主观过失，还是工作经验不足、履职不力。故障发生后，是否采取积极措施减少损失；是否主动自责辞职。第三，要看客观条件，区分工作基础和外部环境，区分是前任留下的隐患还是任期内出现的新问题。第四，要看个人自身条件，人和岗位合适。对于思想品德好，进取精神强，但缺乏领导经验的干部，安排他们到困难的地方接受培训，积累经验；业务型干部，专业性和责任心强，但缺乏领导能力，被调到业务强的岗位，发挥专长。3.进一步拓宽群众知情监督渠道。一是推进党务政务公开。依托党政机关电子信息平台，扩大政务和党务公开范围，增加信息量，宣传领导干部的岗位职责、工作要求和工作成果，让群众知道领导干部应该做什么、怎么做、是否存在严重失职行为。二是加强新闻监督。要在坚持正确舆论导向的前提下，充分发挥新闻监督时效性强、覆盖面广、影响力大的特点，积极创造条件让新闻媒体参与监督，揭露人民群众反响强烈的不作为、乱作为，形成舆论压力，让相关领导干部下台。