对我省公路建设税收管理的调查与建议

随着西部大开发战略的实施，我省城市化进程逐步加快，西宁、海东及其周边地区和自治州首府呈现出新的面貌，道路和铁路建设纵横交错。空前的建设投资和规模极大地促进了我省公路建设市场的繁荣和发展，我省公路建设营业税逐年增加。但由于该行业生产经营的特殊性，具有流动性大、建筑形式多样、税收隐蔽性强的特点，税收管理存在一些问题和矛盾。因此，笔者从“两条干线”(公路干线和铁路干线，下同)的税收征管入手，分析了公路建设行业税收管理存在的问题及对策。

一、公路建设行业税收征管中存在的主要问题

(一)纳税人纳税意识淡薄，未按规定办理税务登记。“十五”期间，全省公路、铁路建设总投资223亿元，根据建设进度，应缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加4.57亿元，实际缴纳1.5亿元。几乎所有的道路施工企业都没有按照《税收征管法》的规定，主动、按时到税务机关办理税务登记，办理《外出经营税收管理证》。纵观全省情况，由于80%的建筑企业都是个体经营，或者临时成立挂靠其他单位，或者新成立的项目部只给正规建筑公司交管理费，或者是外省(市)企业来省内施工，这些企业都是随机成立，分散灵活，项目集中，项目完成后马上解散。另外，建筑工头大多来自农村和外省，纳税意识淡薄，法律观念模糊。而且很多人主观上都有偷税漏税的想法。今年6-9月，我局一地5个自治州，一个市，以及除果洛州以外的沿县公路施工企业，施工现场几乎没有发现项目负责人。我们问了工地的工人，结果是一无所知。这使得税收管理难以进行。

(二)合同形式复杂多样，不按规定办理纳税申报的。从施工企业的承包形式来看，有口头承包、易手承包等形式。有些项目甚至设立假合同，只承包工作，不承包材料。有些项目是层层转包的。有的建筑公司挂靠单位太多，管理比较混乱。从铁路和公路施工企业的角度来看，大多数都采用了分包。由于施工企业挂靠承包经营造成的代扣代缴与属地管理的矛盾，以及不按规定纳税的现象普遍存在，即使代扣代缴，在入库档次和开票上也存在明显的不可行性，导致代扣代缴单位长期占税，纳税人不申报纳税，将责任转嫁给代扣代缴人的现象。出现了税务机关代扣代缴和纳税人自主纳税哪个优先的问题，导致了责任追究的问题。

(三)“票控税”和“项目管理”不能一起进行，造成税收漏洞。到目前为止，我省大部分税收征管单位都采取了“票控税”的手段，在家等纳税人开具发票，而忽略了纳税人只有向财务报销方索要发票后才能向税务机关开具发票。因此，税务机关无法掌握建筑企业完整真实的纳税和财务状况，尤其是纳税项目管理的“真空”和企业财务会计的失真。只有“两条”干线采用“票控税”，不能按时足额收税。建筑企业的应税收入损失或管理滞后相当严重。

(四)企业欠税不断增加，税务机关清欠不力。企业欠税的原因很多，可以分为两类:一类是客观原因，如施工企业预付资金管理造成资金不足，项目资金回笼缓慢，使施工企业无法纳税或不开具发票逐渐形成欠税。另一种是纳税人主观故意拖延纳税，故意占税。税务机关虽然清欠，但作用不大，甚至有的企业已经倒闭或倒闭，税务机关不能或不能清欠，长期形成“死债”。

(e)逃税手段多样，建筑企业逃税现象普遍。很多施工单位和个人主观上侥幸逃税。税务机关发现后，试图依靠关系和“走后门”来减轻处罚。但是税务稽查力度有限，不可能对每个企业都进行稽查。所以纳税人偷税漏税的胆子越来越大，甚至互相学习。有的施工单位认为项目是逐年做的，当年赚到钱就去别处打工或者找不到项目闲置。他们能开票就不开票，能缓缴税就缓缴税。根据税务稽查中发现的问题，纳税人偷税漏税的现象和手段可以概括为:一是以白条提取工程款，或者以工程结算拨款作为工程预付款，长期不进行纳税申报；二是用建筑业发票代替建材采购发票，在施工单位领取工程款，达到少缴税的目的；三是境外建设单位和个人利用境外发票真实性和是否难以核实税款的现实，违反应税劳务税收征管规定，在劳务发生地申报纳税，利用境外发票收取项目资金；四、设备价值计入工程总造价，计算工程税费。在实践中，设备款被排除在建筑业的营业额之外，单独订立合同逃避应纳税款；五、建设单位在工程款中扣除的违约金、罚款、质量保证金，将在工程结算时直接与工程款冲抵，减少发票金额，少缴税款；第六，签小施工合同干大事，逃避印花税等。第七，偷税漏税是通过非法渠道开具虚假发票收取项目资金造成的。

(六)部门间合作不畅，税务机关参与前期管理困难。目前，在建设项目中，既没有法律规定的税务机关提前参与的权利，也没有相关部门明确向税务机关提供信息的义务，税务机关无法及时准确地掌握道路建设项目的立项、招标、开工、资金投入和合同。由于前期没有介入，项目实施后，只有通过询问、观察、检查，才能了解项目的具体情况。所以类似项目建成是必然的，税务机关介入调查是滞后的。

二、加强公路建设税源管理的措施

(一)牢固树立“税收经济观”，努力为青海经济服务。在税收工作中，要有所作为，有所不为，充分发挥税收调节经济的杠杆作用和税收筹集财政资金的功能，为青海地方经济的发展服务和促进。首先，地方税务部门要从全省经济大局出发，把依法治税与经济发展联系起来，充分认识税收是以经济和经济发展为基础的，不能孤立地看待税收问题，要把税收纳入经济发展全局，加强税收征管，做好税源建设；其次，要加强一般税源的整体监控，注重重点税源和重点项目的监控，将税收与经济发展有机结合，真正把握二者的互动关系，实现税收与地方经济发展的双赢。

(二)加大税法宣传力度。地方税务部门利用每年一次的税收宣传月活动，有针对性地大力宣传建筑业税法。收集相关税务知识和财务信息，组织纳税人税务知识培训，指导会计建帐，向施工现场发送宣传材料，让施工纳税人知道纳税是每个公民的义务，督促其及时主动到税务机关办理税务登记和稽查登记，依法足额纳税，营造和谐有序的良好税收环境。

(三)创新征管手段，加强税源管理。要全面落实税收管理员制度，开展执法监督检查，提高干部税收征管能力，实现“执法规范、征收率高、成本低、社会满意”。中华人民共和国国家税务总局副局长许善达同志在XX全国流转税业务会议上提出:“行业管理符合流转税管理的基本规律”；税收管理是针对各种税收的性质和特点的一种个性化税源管理。因此，结合道路建设的特点，需要创新征管方式，实现个性化税源管理。一是实行“项目登记”与“凭票办税”相结合的制度。要求施工企业、单位和个人在与建设单位签订工程合同后，必须向当地税务机关办理税务登记和年检登记。税务机关会记录项目名称、地点、预计投资额、建设期限等。，并进行分类和归档。同时要求纳税人根据项目建设进度进行申报纳税，项目结算时开具建筑业专用发票。第二，依靠信息技术促进税源管理科学化、精细化。信息化建设是实现建筑业税源管理科学化、精细化的必然趋势。充分发挥信息化优势，根据收集到的基本税收信息，开发应用建设项目税收管理信息应用软件，设置项目登记、项目跟踪、项目支付结算、申报开票、取消票价、报告调用、统计查询等功能。，从而实现信息共享，做好信息对比分析工作。三是开展纳税评估，加强建安行业宏观和微观税负分析。对异常纳税进行纳税评估，根据行业情况确定实际税负水平，实施行业税收预警，将低于行业税负水平的企业纳入预警对象，实施税务稽查。

(四)加强税收征管，提高税收征管能力。找出薄弱环节，以此为突破口，加强收集和管理

1.规范税收管理。对于省内分包、转包和挂靠的施工企业、单位和个人，税务机关应进行初步监测，收集相关涉税信息，督促施工企业按时、主动申报纳税。

2、保持税源，完善代扣代缴和委托代征工作。对于分包和分包项目，实行总承包商代扣代缴的征收管理办法。无论是省内还是省外施工企业，总承包项目分包或转包给其他企业和个人的，一方面要求分包、转包者如实向税务机关报告，并提供相关分包、转包情况；另一方面，要求总承包商认真履行对分包和转包项目的代扣代缴义务。鉴于我省外省施工企业较多，对分包工程的分包和预扣要特别注意。对于由我省施工企业从外地来承包公路建设项目的，为了便于控制和管理，可以采取施工方委托代征税款的方式，建立代征关系，明确委托人的代征税款义务，赋予其代征税款的权利，或者委托建设银行(或其他商业银行)代征税款。与建设管理部门联系，税务部门在项目招标时会提前介入，实现信息共享，有效控制税源。

3.实行跟踪管理，加强公路建设项目的动态跟踪。根据“项目登记”记录，税务管理员应及时了解和掌握建设项目的进展情况，对建设项目完成的工程量和建设资金的支付情况了如指掌，以便准确审核纳税申报表，按时足额收税。同时，对于在外地经营的建筑企业，需出具《出境业务税务管理证明》，并登记管理台账。如果条件允许，还应与施工现场税务机关进行信息交流，防止税收流失。

4.管理“小税”。印花税和资源税是公路建设中不太重视的税种，在税源管理中应予以重视。建筑安装合同要按规定征收印花税，施工企业取得的未征税矿石的资源税要代扣代缴。

5.加强公路建设税务稽查。征收管理部门应当将涉嫌偷税或纳税评估问题的企业、单位和个人移送稽查部门依法进行稽查。稽查部门要加大对公路建设涉税犯罪的打击力度，严厉打击使用虚假发票和虚假账户，净化税收征管环境。

(五)完善机制，创新工作方法

1、建立建设项目税收征管机制，实行地方税专业化管理模式，分区域、分类、明确职责，确保思路、措施、责任到位。目前，省级公路、通县油路、高速公路、铁路建设项目的税收管理已设立专业管理部门，实行专业化税源控制。此外，其他建设项目也应考虑设立专门的管理机构或监督机构，以确保征收建筑业税。

2.努力设置“四关”。一、“登记”，严格做好建筑企业税务登记和年检登记工作，全面准确掌握纳税人信息。二是“发票清仓”。与建设部门约定，所有工程验收应有税务机关开具的建安发票，否则不予验收。三、“资金支付”的投资(建设)单位必须用当地税务机关开具的发票支付工程款，甚至预付款也必须以当地税务机关开具的发票为准，否则不支付工程款。第四，“建设项目的进度至关重要”。税收征管部门应及时将建设项目进度的相关数据记录到信息库中，并从项目立项、招投标、施工、竣工验收、决算等多个环节进行全过程监控。

3.创新征管方式。一是要建立税务台账，及时登录建设项目的基本情况和纳税情况，逐月反映和对比项目纳税进度和项目形象进度；第二，要建立项目档案，加强建设项目的连续性管理，防止建设项目纳税留尾(形成欠税)；第三，要督促报社催缴，向建安企业发送税收法规及相关规定，明确税收法律责任，提高纳税人纳税意识和主动性，及时督促未按时纳税者。税收滞纳金必须按照税收征管法及其实施细则的规定增加，防止新的欠税；第四，要加强税收合作和保护。建议各地积极寻求当地政府的支持。项目立项启动时，规划、财政、城建、交通等部门将项目相关信息传递给税务机关。对于一些建设项目，可以直接委托地方征收税费，如零星建设项目、装修、装修等。，以提高征收率，保证税款的及时入库。